II SA/Gl 370/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "A" w R. od postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala sprzeciw. Rozstrzygana sprawa dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych na maszcie typu "[...]" wraz z zespołem anten radioliniowych (5 anten radioliniowych o średnicy 9,3 m i 0,6 m) oraz szaf telekomunikacyjnych (3 sztuki) na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb S., na zachód od ulicy [...] w G. Obiekt ten pierwotnie został wzniesiony legalnie w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę udzielone przez Prezydenta Miasta G. decyzją z [...] roku numer [...]. Początkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z [...] roku, nr [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na maszcie dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb S. Jednak Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku, nr [...] uchylił powyższą decyzję PINB dla miasta G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ŚWINB została zaskarżona do WSA w Gliwicach przez inwestora "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. Tutejszy Sąd wyrokiem z 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Gl 1779/13 oddalił skargę na tę decyzję. NSA wyrokiem z 1 czerwca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2350/14 oddalił zaś skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w sprawie przedmiotem sporu jest kwestia czy skarżący będący inwestorem dokonał wymiany anten na istniejącym obiekcie, czy zamontował dodatkowe anteny. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Dopiero po ustaleniu zakresu oddziaływania na środowisko nowo zainstalowanych anten będzie możliwe ostateczne określenie przedmiotu wykonanych prac przez inwestora i jego właściwe zakwalifikowanie na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Kolejną decyzją z dnia [...] roku, numer [...] organ powiatowy umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych, polegających na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce nr 1, obręb S. przy ul. [...] w G. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z [...] r., nr [...]. W piśmie z 30 stycznia 2015 roku M. K., pełnomocnik "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazał, że prace wykonywane były na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i polegały na instalacji antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości poniżej 3 metrów, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zainstalowano trzy wsporniki oraz trzy anteny wraz z niezbędnym okablowaniem. Pismem z 4 lutego 2015 roku L. R. wniosła do PINB dla miasta G. o zbadanie legalności prac na maszcie telefonii komórkowej przy ul. [...] w G. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym 1 w G. przy ulicy [...] na istniejącym maszcie rurowym zamontowanych jest sześć anten sektorowych, dwie radioliniowe oraz infrastruktura towarzysząca, m.in. trasy kablowe. U podstawy masztu znajdują się urządzenia sterujące typu APM - szafy sterujące. Aktualny stan konfiguracji urządzeń zawarto w dokumentacji powykonawczej antenowej z 14 grudnia 2015 roku, autorstwa T. M. Na stacji bazowej pracują systemy anten sektorowych w częstotliwościach 2100 MHz, 1800 MHz, 900 MHz. W lutym i marcu 2015 roku wymieniono cztery anteny sektorowe i jedną antenę radioliniową. Prace zakończono w czerwcu 2015 roku. M. M., pełnomocnik "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożył: - dokumentację powykonawczą z [...] roku, - sprawozdanie z badań pól elektroenergetycznych dla potrzeb ochrony środowiska z [...] roku, - kwalifikację przedsięwzięcia z grudnia 2015 roku, - aktualizację danych instalacji po wprowadzeniu zmian nieistotnych (zgłoszenie z [...] roku). Decyzją numer [...] z [...] roku organ pierwszej instancji umorzył przedmiotowe postępowanie. Jednakże decyzją z [...] roku, znak: [...] ŚWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny, w wyniku których ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym 1 w G. zlokalizowany jest maszt rurowy o wysokości 28,63 metrów, na którym zamontowano: - dwie anteny radioliniowe o średnicach 0,6 i 0,3 m, na azymutach 56 stopni i 315 stopni, na wysokości 24,1 metra i 23,6 metra, - sześć anten sektorowych: trzy anteny K80010772 i trzy anteny K742215, na azymutach 75 stopni, 200 stopni i 320 stopni, na wysokości 25,8 m i 26,3 m. Wraz z pismem z 27 stycznia 2017 roku J. L. przedłożył: - aktualne sprawozdanie z badań pola elektromagnetycznego, kwalifikację przedsięwzięcia dla konfiguracji przed modernizacją z lutego 2015 roku, kwalifikację przedsięwzięcia dla konfiguracji po modernizacji z lutego 2015 roku, dokumentację powykonawczą modernizacji stacji z lutego 2015 roku. Postanowieniem numer [...] z [...] roku organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane, polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym, wykonanym dla stacji transmisyjnej GZB0007_E na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb S. oraz nakazał "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, w terminie do 31 stycznia 2018 roku. W ustawowo przewidzianym terminie zażalenie złożyła inwestor "A" sp. o.o. podnosząc, że organ pierwszej instancji naruszył: - art. 7, 8,11, 77 i 124 § 2 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie co jest w niniejszej sprawie obiektem budowlanym, a także dlaczego wymiana i instalacja anten na istniejącym maszcie stanowi rozbudowę stacji, - art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że instalacja urządzeń wymagała pozwolenia na budowę, - art. 7 Konstytucji, poprzez nie działanie w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, - art. 1 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie tej ustawy do zakresu czynności nie będących jej przedmiotem, - art. 48 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne zastosowanie, oraz nieprecyzyjne określenie nakazu, - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż inwestycja nie stanowi rozbudowy, - art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie. Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zakwalifikował całość robót wykonanych w 2015 roku jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej, której legalizacja wymaga zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Praw budowlanego. W ocenie organu II instancji, kwalifikacja ta nie jest prawidłowa, a roboty budowlane polegały na przebudowie stacji bazowej, wymagającej legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji błędnie określił przedmiot postępowania. Dotyczy ono rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Tymczasem w ocenie ŚWINB w Katowicach doszło do przebudowy wieży telekomunikacyjnej. W ocenie organu odwoławczego nie oceniono również szeregu innych istotnych zagadnień, jak choćby potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozumowanie organu powiatowego uznał wreszcie niekonsekwentne a dokonane ustalenia nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Sprzeciw od tego postanowienia do tutejszego Sądu złożyło "B" z siedzibą w R. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 138 k.p.a. nie precyzując jednak, na czym to naruszenie miało polegać. Zakwestionowało jednak, przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjętą przez organ odwoławczy tezę, iż przedmiotem postępowania jest przebudowa a nie rozbudowa. . Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd zwraca przede wszystkim zarówno organowi, jak i stronom postępowania administracyjnego (oraz pomiotowi występującemu na prawach strony), iż oceniane postępowanie toczyło się na gruncie prawa budowlanego. Dlatego też ocena robót budowlanych dokonanych na przedmiotowym maszcie budowlanym powinna następować pod względem zgodności z tymi przepisami. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 poz. 1202 ze zm.) przedmiotem tego aktu jest normowanie działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest błędne (w ocenie organu odwoławczego) zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu ta kwestia nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Konieczne jest ustalenie (i powinno to znaleźć wyraz również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia), czy przedmiotowe roboty spełniały warunki określone w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ustalenie w sposób jednoznaczny, czy w rozstrzyganej sprawie doszło do samowolnej rozbudowy, czy też przebudowy obiektu pozwoli organowi nadzoru budowlanego wybrać właściwy tryb postępowania. Nie można wykluczyć także, że część robót będzie spełniać warunki uznania za przebudowę, a część za rozbudowę. Skład orzekający zgadza się z organem odwoławczym, iż konieczne jest ustalenie, czy przebudowa (rozbudowa) masztu telekomunikacyjnego wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to było bowiem przedwczesne. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł także przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, gdyż stanowiło by to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że sprzeciw jest niezasadny, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. ----------------------- 4