I OSK 1960/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 329/16 w sprawie ze skargi Z. K. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie wpisu punktów do ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 329/16) oddalił skargę Z. K. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie wpisu punktów do ewidencji kierowców. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 11 września 2014 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o usunięcie z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przypisanych mu punktów, jak również o cofnięcie wniosków z dnia 25 sierpnia 2014 r. skierowanych do Starostwa Powiatowego w E. o sprawdzenie jego kwalifikacji oraz skierowanie go na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Pismem z dnia 17 września 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji odmówił wykreślenia punktów z ewidencji kierowców i cofnięcia pozostałych wniosków. Odwołanie od tego stanowiska złożył skarżący pismem z dnia 26 września 2014 r., a następnie pismem z dnia 26 listopada 2014 r. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. do usunięcia naruszenia prawa i usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przypisanych mu punktów, jak również o cofnięcie wniosków z dnia 25 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. Komendant uznał, że przypisanie punktów za wykroczenie popełnione w ruchu drogowym z dnia 16 sierpnia 2014 r. oraz wystosowanie wniosków o sprawdzenie kwalifikacji i skierowanie na badania psychologiczne nie stanowi naruszenia prawa. W skardze na czynność z zakresu administracji publicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., polegającą na bezprawnym dokonaniu wpisu do ewidencji kierowców złożył Z. K. Jak wyjaśnił skarżący, został ukarany grzywną w wysokości 1.000 zł, jednak w trakcie kontroli nie było absolutnie mowy o ukaraniu go dodatkowo 21 punktami karnymi, co zresztą potwierdza treść mandatu karnego, który nie zawiera takiej informacji. Skarżący stwierdził, że takie działanie organu narusza art. 6 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie. Postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2015 r. i przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w oparciu o art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) Policja dokonuje oceny, czy zaistniał fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, a następnie stwierdzonemu naruszeniu przyporządkowuje właściwą liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wprowadza ją do ewidencji. Czynności tych dokonuje samodzielnie. Użyte w tym przepisie zwroty "przypisuje się" i "wpisuje się" odnoszą się wprost do zdania pierwszego i dotyczą podmiotu prowadzącego ewidencję. Fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego przez danego kierowcę organ prowadzący ewidencję stwierdza w oparciu o wyroki sądu, mandaty karne albo orzeczenia dyscyplinarne (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, Dz. U. poz. 488). Zgodnie z art. 98 § 3 i art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 395) skarżący przyznał, że pokwitował odbiór mandatu, a więc stał się on prawomocny już w dniu popełnienia wykroczenia. Mandat karny zawiera określenie wykroczenia zarzucanego sprawcy, wskazuje więc rodzaj i kwalifikację prawną czynu (art. 97 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia), a więc jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Nie posiada natomiast takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów. Organ prowadzący ewidencję na podstawie treści mandatu ustala jedynie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, a dalszych czynności dokonuje samodzielnie w oparciu o przepis art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, na co wskazuje użycie zwrotu "przypisuje się". Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego, a o ich naliczeniu nie decyduje wystawiający mandat policjant lub sąd, lecz są one przypisywane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń. Żaden natomiast z przepisów Prawa o ruchu drogowym oraz Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie przewiduje postępowania w sprawie usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisu dotyczącego prawomocnego mandatu w zakresie punktów karnych przypisanych do określonego w mandacie wykroczenia i ustalonej w mandacie jego kwalifikacji prawnej, w przypadkach innych niż określone w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r., które jednak nie dotyczą sytuacji skarżącego. Zmiana kwalifikacji prawnej wykroczenia jest możliwa jedynie odnośnie do nieprawomocnego mandatu w oparciu o art. 99 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, zaś Komendant Wojewódzki Policji nie posiada kompetencji do zmiany ostatecznego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego polegającej na usunięciu punktów karnych przypisanych konkretnemu naruszeniu przepisów, nawet gdy dokonana w mandacie karnym kwalifikacja prawna czynu jest nieprawidłowa. Tym samym, wykonując zaskarżoną czynność, organ nie naruszył prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: art. 18 § 1 pkt 6a w zw. z art. 21 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, iż w sprawie ze skargi rozpoznawanej pod sygn. akt II SA/Ol 329/16 w związku z przywróceniem przez Naczelny Sąd Administracyjny terminu do jej wniesienia brał udział wyłączony mocą P.p.s.a. sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Piotr Chybicki, który w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu postanowienia kończącego udział w sprawie, tj. postanowienia WSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 148/15 odrzucającego skargę skarżącego na czynność z zakresu administracji publicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uchybieniem polegającym na oparciu go na nieprawidłowych ustaleniach przy jednoczesnym braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i braku jego właściwej oceny, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej, niezależnej od podniesionych w skardze zarzutów kontroli legalności zaskarżonego "postanowienia Komisji" przy jednoczesnym uchyleniu się przez WSA od oceny wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów, co skutkuje niedokonaniem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 4 ust. 1 i 2 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kierowcy naruszającemu przepisy ruchu drogowego można przypisać w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punkty karne nie nałożone na kierującego mandatem karnym. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, w tym tych wymienionych w pkt 4, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a w związku z art. 21 i art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zarzut 1). Zauważyć przede wszystkim trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego wyroku, tj. 21 kwietnia 2016 r. zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.: Sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie do sędziego WSA Piotra Chybickiego, który zasiadał w składzie Sądu, który wydał oceniany wyrok oraz w składzie Sądu, który uprzednio odrzucił skargę skarżącego. Nie były to bowiem sprawy prowadzone w postępowaniu nadzwyczajnym i jurysdykcyjnym ("zwyczajnym"), jak stanowi przepis, ale jedna i ta sama sprawa, dotycząca tej samej skargi na czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo sądowoadministracyjne odnosi się do poprzedniego brzmienia przepisu art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. wykluczającego od rozpoznawania sprawy sędziego w sprawie dotyczącej skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten jednak w poprzednim brzmieniu nie znajdował zastosowania w sprawie, a ponadto, czego skarżący nie dostrzega, odnosił się on do rozpoznawania skargi na decyzję lub postanowienie, a ten przejaw działalności administracji nie był przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem skargi była bowiem czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegająca na wpisie punktów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów uchybienia przepisom postępowania, za błędny a przez to niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2). Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że za pomocą tak przedstawionego zarzutu – jako samodzielna podstawa – nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku dotyczącym prawidłowości zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Zgodnie bowiem z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, jak również wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut 3). Dostrzegając to, że wskazywanie na "postanowienie Komisji" nie przystaje w żaden sposób do okoliczności niniejszej sprawy, podkreślić trzeba, że ww. przepisowi Sąd mógłby uchybić jedynie, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które Sąd ten pominął, względnie, gdyby w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Natomiast ogólnikowe wskazywanie przez stronę skarżącą na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi stanowi nieuprawnioną polemikę, która w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej formułowanej jako samodzielny zarzut nie mogła zostać oceniona, tym bardziej bez powiązania powyższych twierdzeń z konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy. Również jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 4 ust. 1 i 2 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (zarzut 4). Przede wszystkim należało podzielić wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego, a o ich naliczeniu nie decyduje wystawiający mandat policjant, lecz są one przypisywane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń. Prawomocny mandat karny nie wiąże właściwego organu – komendanta wojewódzkiego policji co do odpowiedniej liczby punktów, bowiem te są wprost określone w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Tym samym, jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, prawomocny mandat karny w świetle art. 130 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Nie ma natomiast takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów lub jak w niniejszej sprawie w ogóle niewskazanych. Organ prowadzący ewidencję na podstawie treści mandatu ustala jedynie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, ale dalszych czynności dokonuje już samodzielnie (por. wyrok z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1991/11, 10 listopada 2016 r. sygn akt I OSK 1654/16 oraz 7 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1241/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn nie można uznać, tak jak czyni to skarżący, że skoro punktów "nie nałożono" na niego w mandacie, to nie można ich wprowadzić do ewidencji w ogóle. Punkty odpowiadające naruszeniom przepisów ruchu drogowego nie są karą jak grzywną nałożona mandatem karnym, ale są następstwem popełnionych naruszeń przepisów ruchu drogowego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.