II FSK 2904/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska - Nowacka, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Małgorzata Bejgerowska, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 254/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 12 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA/wyr. 1 - wyrok 1. Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., I SA/Bk 254/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z 12 marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego. 2. W skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: a) art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: "o.p.") w zw. art. 13f oraz art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej: "u.d.p.") w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez ich błędną interpretacje oraz uznanie, że przerwanie biegu terminu przedawnienia na skutek zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych nie jest możliwe w przypadku opłat dodatkowych, o których mowa w art. 13f u.d.p., b) art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zmianami, dalej: "u.p.e.a") w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez jego przedwczesne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo przerwania biegu przedawnienia na skutek zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego, 2. na zasadzie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 d ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez uznanie, że przedmiotowa należność uległa przedawnieniu, pomimo przerwania biegu przedawnienia na skutek zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podatkowy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, powinna wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., II FSK 1333/09). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczając – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice rozpoznania sprawy, nie podważają zgodności z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie organ podatkowy prawidłowo stwierdził, że doszło do przedawnienia należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym i tym samym postępowanie należało umorzyć. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zastosowania odpowiednich przepisów, regulujących przedawnienie należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym od zobowiązanego i w konsekwencji prawidłowości umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczanie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych ponoszą opłatę dodatkową, której wysokość określa rada gminy (rada miasta). Z kolei zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. i art. 40 ust. 3 u.d.p. oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., art. 29a ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz w art. 40 ust. 12 u.d.p. przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny być uiszczone. Z powyższego wynika, że ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach możliwości przerwania biegu terminu przedawnienia. Istota przedawnienia nie musi być powiązana z przerwaniem biegu terminu przedawnienia. To rozwiązanie nie jest immanentną cechą przedawnienia. Brak jakichkolwiek odesłań do innych uregulowań w zakresie przerwy, prolongaty lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia opłat pozwala na wniosek, że ustawodawca w sposób kompletny i zupełny określił pięcioletni termin przedawnienia obowiązku zapłaty bez możliwości przedłużania tego okresu. W sprawie niniejszej do przedawnienia należności nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym szczególności art. 70 § 4 o.p. Przepis art. 67 u.f.p. zawiera normę definiującą i odsyłającą do odpowiedniego stosowania działu III o.p. Jednak odesłanie do o.p. stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych niniejszą ustawą. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera natomiast żadnej regulacji odnośnie do przedawnienia należności wymienionych w art. 60. Nie reguluje opłat drogowych więc nie zawiera normy odsyłającej dotyczącej stosowania opłat drogowych. Wobec tego w tym zakresie mogą mieć zastosowanie generalnie przepisy o.p. Jeśli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowanie to, jako lex specialis mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką regulacją, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest art. 40 d ust. 3 u.d.p. Z uwagi na tak skonstruowane przepisy oraz odesłanie znajdujące się w art. 67 u.f.p. brak jest podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie art. 70 § 4 o.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis w stosunku do w/w przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych bowiem w sposób zupełny i odrębny od zasady ogólnej wynikającej z treści art. 70 § 4 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p., regulują zasady przedawniania opłat i kar, o których mowa w tej ustawie. W sprawie niniejszej opłata dodatkowa, ustanowiona na podstawie ustawy o drogach publicznych, powinna być opłacona przez zobowiązanego w terminie 7 dni od daty wystawienia zawiadomienia. Po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna być uiszczona, opłata ta uległa więc przedawnieniu. To z kolei spowodowało, że zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenia art. 40 d ust. 3 u.d.p. należało uznać go za chybiony. Jak słusznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd administracyjny pierwszej instancji, przyjęcie powołanego przepisu jako samodzielnej podstawy do uznania, iż z upływem 5 letniego terminu doszło do przedawnienia zobowiązania jest prawidłowe, zaś stwierdzenie upływu okresu przedawnienia dochodzenia należności obligowało organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu. Mając na uwadze powyższe, tj., że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.