VI SAB/Wa 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Aneta Lemiesz Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie rozpoznania wniosku o zmianę koncesji oddala skargę Przedmiotem skargi z 6 marca 2018 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "(...)" z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest bezczynność postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: "Prezes URE"), w sprawie zmiany koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Skarżący wyjaśnił w skardze, że 12 stycznia 2017 r. wystąpił do "(...)"Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki z siedzibą w "(...)"z wnioskiem o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi, co było konsekwencją treści art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1165 ze zm.) i treści rozporządzenia Ministra Energii z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących (Dz. U. z 2016 r. poz. 2039). Wezwaniem z 22 listopada 2017r. (doręczonym 28 listopada 2017r.) organ zobowiązał Skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania. Skarżący wskazał, że ustosunkowując się do powyższego wezwania odniósł się do 16 z 17 punktów wezwania poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania organu, złożenie wyjaśnień oraz przedłożenie wymaganych dokumentów. Jednocześnie, Skarżącego złożył wniosek o przedłużenie terminu do złożenia oryginału aktualnego zaświadczenia z właściwego dla Skarżącego urzędu skarbowego, z uwagi na fakt, iż Skarżący złożył w zakreślonym terminie wniosek o wydanie powyższego zaświadczenia, jednakże nie zostało mu ono dotychczas wydane. Skarżący wyjaśnił następnie w skardze, że niezwłocznie po otrzymaniu przez Stronę brakującego zaświadczenia wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w "(...)"12 stycznia 2018 r., zostało one wysłane na adres "(...)"Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki w "(...)". Organ natomiast, zawiadomieniem z 8 stycznia 2018 r., powołując się na art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, poinformował Stronę o pozostawieniu Jej wniosku z 12 stycznia 2017 r., bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w terminie wyznaczonym przez organ. Skarżący dodał, że w uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, iż z uwagi na doręczenie mu wniosku o przedłużenie terminu już po jego upływie nie mógł go rozpoznać - bez znaczenia była dla niego okoliczność, iż wniosek o przedłużenie terminu złożony został (tj. nadany w polskiej placówce wyznaczonego operatora) z zachowaniem pierwotnego terminu. Zdaniem Skarżącego, organ pominął całkowicie okoliczność, iż wyznaczony uprzednio termin do uzupełnienia wniosku miał charakter instrukcyjny, nie wynikał z przepisu prawa a wyłącznie z określonej decyzji organu - czyli organ mógł go w każdej chwili zmienić. Skarżący złożył do organu 18 stycznia 2018 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem doręczonym 7 lutego 2018 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Zdaniem Skarżącego, zaproponowana przez organ interpretacja przepisów postępowania nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Skarżący podkreślił, iż w istocie odpowiedział na wezwanie organu w zakresie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego i ostatecznie, niezwłocznie po uzyskaniu zaświadczenia, przedłożył je do organu. Dochował tym samym należytej staranności i aktywnie uczestniczył w postępowaniu. Organ nie dał wiary wyjaśnieniu Skarżącego, iż uzyskanie zaświadczenia w okresie świąt Bożego Narodzenia było utrudnione, na co wskazywałyby zasady doświadczenia życiowego. W ocenie Skarżącego za bezzasadnością stanowiska organu przemawia treść art. 57 § 5 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), który zgodnie z przepisem art. 30 ust 1 ustawy Prawo energetyczne ma zastosowanie do postępowania przed Prezesem URE. Zdaniem Skarżącego nieuwzględnienie prawidłowo wniesionego wniosku o przedłużenie terminu przez organ w efekcie doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez przedwczesne zastosowanie rygoru wynikającego z art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, czyli do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Skarżący podkreślił, że ustawodawca pozostawił organowi pełną dowolność w zakresie kształtowania terminów wyznaczanych w postępowaniu zmianę koncesji. Skarżący podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie bezsprzecznie przyjmuje się, że terminy o charakterze instrukcyjnym mogą być na wniosek strony przez organ skracane lub przedłużane, jeżeli zajdą ku temu powody. W ocenie Skarżącego, zachodziły powody do przedłużenia terminu na uzupełnienie wniosku, ponieważ niedorzeczne jest obciążanie skutkami niewykonania w terminie nałożonych na Skarżącego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były od niego niezależne. Z instrukcyjnego charakteru terminu wynika, że ma on tylko charakter dyscyplinujący, a prawidłowo dokonaną czynność po jego upływie należy uznać za skuteczną. Skarżący powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 1993 r., W 4/93 oraz wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 179/10. Skarżący podkreślił, że 12 stycznia 2018 r. przedłożył niezałączone wcześniej zaświadczenie ZAS-W o niezaleganiu w podatkach i w świetle zgromadzonego materiału zachodziły przesłanki do uwzględnienia Jego wniosku. Skarżący dodał, że bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje przebieg postępowania w innych sprawach dotyczących Skarżącego oraz obszerne rozważania organu w tym zakresie. Istotna jest wyłącznie okoliczność, iż oba postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji zostały umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w sprawie objętej wnioskiem z art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę Prawo energetyczne, uprawniony jest do badania nie tylko przesłanek zmiany koncesji w zakresie dostosowania jej treści do definicji paliw ciekłych, o której mowa w art. 3 pkt 3b ustawy Prawo energetyczne, lecz w związku z treścią art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, zobowiązany jest do oceny czy podmiot żądający zmiany koncesji spełnia wszystkie wymagane ustawą zmienianą warunki, czyli ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Złożenie zatem przez koncesjonariuszy wniosków na podstawie art. 16 ust 1 ustawy zmieniającej stanowił podstawę do dokonania przez Prezesa URE całościowej weryfikacji podmiotów funkcjonujących na rynku paliw ciekłych po kątem wyeliminowania tych, którzy nie spełniają któregokolwiek z warunków ustawowych. Jednym z warunków ustawowych (art. 33 ust 1 pkt 6 ustawy - Prawo energetyczne) udzielenia koncesji jest brak zaległości z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa, z wyjątkiem przypadków, gdy uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległości podatkowych albo podatku lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu podatkowego. Tym samym Prezes URE był uprawniony do wezwania koncesjonariusza o stosowne zaświadczenie wystawione przez organy skarbowe. Organ podkreślił, że przedłożenie przez Skarżącego zaświadczania jest jedyną przyjętą w praktyce Prezesa URE możliwością udowodnienia przesłanki o braku zaległości podatkowych. Przy czym, Prezes URE nie może w myśl powołanych powyżej przepisów prawa oczekiwać w szeroko rozumianym procesie koncesjonowania na wymagane dokumenty przez niesprecyzowany okres. W przedmiotowej sprawie Skarżący otrzymał 28 listopada 2017 r., wezwanie z 22 listopada 2017 r. zawierające pouczenie o skutkach jego nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie. Wyznaczony przez Prezesa URE termin 30 dni do uzupełnienia wniosku upływał 28 grudnia 2017 r. Bezsporną okolicznością, jak wskazał organ, jest to, że do ostatniego dnia terminu nie został doręczony organowi (również nadany w placówce pocztowej) wymagany wezwaniem dokument zaświadczenia o braku zaległości podatkowych wobec budżetu państwa. Natomiast pismem z 27 grudnia 2017 r. (nadanym na poczcie 28 grudnia 2017 r.) Strona wniosła o przedłużenie terminu nadesłania brakującego zaświadczenia, przy czym nie sprecyzowała terminu przedłużenia. Organ w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku wskazał, iż wniosek o przedłużenie terminu wpłynął 2 stycznia 2018 r. a więc już po terminie wyznaczonym przez Prezesa URE, tym niemniej w tym samym piśmie dał wyraz temu, iż do 8 stycznia 2018 r. Skarżący nie nadesłał brakującego zaświadczenia o braku zaległości podatkowych wobec budżetu państwa, co traktuje o tym, że w sposób opisowy organ przedstawił negatywne stanowisko w kwestii ewentualnego przedłużenia terminu. Co istotne, jak wskazał Prezes URE, wyznaczony 30 dniowy termin na przedstawienie zaświadczenia o braku zaległości podatkowych wobec budżetu państwa był terminem odpowiednim. Zdaniem organu, przy dołożeniu należytej staranności przejawiającej się we wczesnym złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia Skarżący mógł uzyskać wymagane zaświadczenie. W związku z powyższym, jak stwierdził organ, nie może Skarżący czynić zarzutu organowi w przedmiocie braku wydłużenia terminu. Przepisy prawa takiego obowiązku na organ nie nakładają, zaś Skarżący był pouczony o skutkach nieprzedłożenia w terminie żądanego dokumentu. Wobec tego organ prawidłowo zastosował normę zawartą w art. 16 ust 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r., co traktuje o bezzasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga, że Prezes URE słusznie uznał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy organ prawidłowo pozostawił bez rozpoznania wniosek Skarżącego z 12 stycznia 2017 r. o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Strona wystąpiła z powyższym wnioskiem do Prezesa URE w związku z nowelizacją ustawy Prawo Energetyczne dokonaną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy zmienionej w art. 1 przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność polegającą na wytwarzaniu, magazynowaniu, przesyłaniu lub dystrybucji oraz obrocie paliwami ciekłymi, w tym obrocie tymi paliwami z zagranicą, na podstawie koncesji wydanych przed dniem wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1, składają wniosek o zmianę posiadanych koncesji w celu dostosowania ich treści do definicji paliw ciekłych, o której mowa w art. 3 pkt 3b ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że wniosek, o którym mowa w ust. 1, nieuzupełniony w wyznaczonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą zmienianą w art. 1 warunki, pozostawia się bez rozpoznania. W art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej, ustawodawca stwierdził, że w przypadku niezłożenia przez przedsiębiorstwo energetyczne wniosku o zmianę koncesji w terminie, o którym mowa w ust. 1, albo nieuzupełnienia go zgodnie z ust. 2, koncesje na wytwarzanie paliw ciekłych, magazynowanie paliw ciekłych, przesyłanie lub dystrybucję paliw ciekłych oraz obrót paliwami ciekłymi, w tym obrót tymi paliwami z zagranicą, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wygasają z upływem ostatniego dnia terminu do złożenia albo uzupełnienia wniosku. W niniejszej sprawie Strona złożyła w miesięcznym terminie przewidzianym w art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej, wniosek o zmianę posiadanej koncesji na obrót paliwami ciekłymi. 16 grudnia 2016 r., weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Energii z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących, wniosek Strony natomiast, wpłynął do organu 12 stycznia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, Prezes URE od 29 maja 2017 r. do 30 sierpnia 2017 r. prowadził wobec Skarżącego postępowania administracyjne w przedmiocie cofnięcia Stronie koncesji na obrót paliwami ciekłymi w związku z posiadanymi przez Skarżącego zaległościami podatkowymi. 30 sierpnia 2017 r. postępowanie zostało umorzone przez organ w związku z brakiem wymagalnych zaległości podatkowych Strony. Z akt sprawy wynika, że 25 września 2017 r. wpłynęło do organu pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w "(...)", informujące o zaległości podatkowej Strony wynikającej z deklaracji VAT za lipiec 2017 r. Prezes URE pismem z 22 listopada 2017 r. wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku z 12 stycznia 2017 r. o dokumenty i informacje pozwalające na stwierdzenie, że Strona spełnia warunki określone w przepisach ustawy Prawo energetyczne i na dokonanie zmiany koncesji Strony na obrót paliwami ciekłymi. Organ wyznaczył Stronie 30 dniowy termin na uzupełnienie braków, pouczając Stronę o skutkach nie uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie wynikających z art. 16 ust. 2 cyt. ustawy zmieniającej. Ponieważ Skarżący wezwanie z 22 listopada 2017 r., otrzymał 28 listopada 2017 r., wyznaczony przez Prezesa URE termin 30 dni do uzupełnienia wniosku upływał 28 grudnia 2017 r. Skarżący nadał w placówce Poczty Polskiej w terminie wyznaczonych przez organ 30 dni, tj. 28 grudnia 2017 r., pismo zawierające uzupełnienie braków poza załączeniem zaświadczenia z właściwego organu o niezaleganiu z zobowiązaniami podatkowymi. W tym zakresie Skarżący zawarł w nadesłanym piśmie wniosek o wydłużenie terminu 30 dni, na nadesłanie ww. zaświadczenia. Sąd stwierdza, że Prezes UKE miał podstawy prawne do pozostawienia wniosku Strony z 12 stycznia 2017 r., bez rozpoznania, zgodnie z art. 16 ust. 2 cyt. ustawy zmieniającej. Prezes URE w odpowiedzi na skargę słusznie wskazał, że jednym z ustawowych warunków, wynikającym z art. 33 ust 1 pkt 6 ustawy - Prawo energetyczne, udzielenia koncesji jest brak zaległości z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa, z wyjątkiem przypadków, gdy podmiot wnioskujący o koncesję, uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległości podatkowych albo podatku lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu podatkowego. Dlatego też organ prawidłowo, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy zmieniającej, wymagał od Skarżącego zaświadczenia o niezaleganiu z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Skarżący nie załączył wymaganego zaświadczenia do nadanego 28 grudnia 2017 r., czyli z zachowaniem 30 dniowego terminu, pisma, które wpłynęło do organu 2 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu, wyznaczony przez organ 30 dniowy termin na uzupełnienie braków wniosku Strony z 12 stycznia 2017 r., w tym w zakresie zaświadczenia o niezaleganiu z należnymi podatkami, był terminem wystarczająco długim, pozwalającym Stronie na uzupełnienie braków, w tym uzyskanie wymaganego zaświadczenia. Argumentacja Strony, iż uzyskanie zaświadczenia w okresie świąt Bożego Narodzenia było utrudnione, czemu organ miał nie dać wiary, jest niewiarygodna, ponieważ z akt sprawy wynika, że Strona jeszcze 18 grudnia 2017 r., a więc na dziesięć dni przed upływem wyznaczonych 30 dni na uzupełnienie braków, posiadała zaległość podatkową wynikającą z deklaracji VAT-7 za wrzesień 2017 r. Wynika to z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w "(...)"z 19 grudnia 2017 r., które wpłynęło do Prezesa URE 22 grudnia 2017 r. Skarżący nie dochował zatem 30 dniowego terminu nie dlatego, że organ skarbowy zwlekał z wydaniem żądanego przez Stronę zaświadczenia. Podkreślenia również wymaga, że Prezes URE poinformował Skarżącego o pozostawieniu Jego wniosku z 12 stycznia 2017 r. bez rozpoznania, 10 dni po upływie wyznaczonego 30 dniowego terminu, gdyż pismem z 8 stycznia 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyznaczony przez organ termin, w ocenie Sądu wystarczająco długi na uzupełnienie wymaganych braków, został przez organ wydłużony o kolejne 10 dni. Skarżący do 8 stycznia 2018 r. nie dostarczył do organu wymaganego zaświadczenia o niezaleganiu z należnymi podatkami. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdza, że organ pozostawiając wniosek Strony bez rozpoznania na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie pozostaje w bezczynności. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.