II SA/Bd 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego zasiłku celowego oddala skargę. G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2015 r., poz. 1659), art. 2, art. 3, art. 40 ust. 2 i ust.. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) i 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania jednorazowego zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, na remont budynku gospodarczo-magazynowego w D. na działce nr [...], który został uszkodzony w wyniku wystąpienia lokalnie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 roku. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego - nawałnicy o charakterze klęski żywiołowej, powodującej szkody w budynkach mieszkalnych i inwentarskich, która miała miejsce na terenie całego kraju w nocy 11 sierpnia 2017 r., na masową skalę. W wyniku powyższego zdarzenie wnioskodawca oświadczył, że poniósł straty w budynku gospodarczo-magazynowym w D. na działce nr [...]. Po przeprowadzeniu oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych, stwierdzono straty, a stopień uszkodzenia całego budynku gospodarczo - magazynowego określono na poziomie 30 %. Organ ustalił, że G. B. bezpłatnie użytkował ww. obiekt na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] lipca 2014r. Wniosek o przyznanie pomocy złożył, jako użytkownik i osoba upoważniona przez właścicieli nieruchomości. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ustalił, że straty w budynku gospodarczo-magazynowym w D. na działce nr [...] wyniosły 30 %. Ośrodek Pomocy przeprowadził także dwa wywiady środowiskowe dla osób poszkodowanych w wyniku klęski żywiołowej w dniach 28 sierpnia 2017r. i 14 września 2017r. Biorąc pod uwagę dokument Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017r. stanowiący Zasady udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, organy uwzględniły, iż pomoc przeznaczona jest na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego lub budynku gospodarczego służącego zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. Jednakże po analizie akt sprawy, organy obu instancji uznały, że przedmiotowy budynek gospodarczo – magazynowy nie służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy ustalił, że jest to nieukończony i będący w złym stanie technicznym budynek, który w takim samym stanie był przed nawałnicą. Z dokumentów akt sprawy (kserokopie zdjęć budynku) wynika, że pełnił on jedynie funkcję magazynku dla starych, zniszczonych przedmiotów. SKO określiło przedmiotowy budynek mianem rupieciarni. W ocenie organu drugiej instancji, przyznanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na remont czy odbudowę tego budynku byłoby sprzeczne nie tylko z zasadami określonymi w wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: DOLiZK-IV-775-10/2017, jak i z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że byłoby to także marnotrawienie środków publicznych przez ośrodek pomocy społecznej, który ma niewystarczające środki nawet dla osób poszkodowanych dla których uszkodzone budynki służą zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych. Organ wskazał również, że skarżący decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] otrzymał pomoc w postaci zasiłku celowego na pokrycie strat z tytułu nawałnicy na swój budynek mieszkalny położony w D. pod nr [...], w wysokości 6 000zł. W skardze G. B. zarzucił organowi stronniczość i wydanie decyzji w sposób krzywdzący dla niego. Podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, ma zawieszoną działalność gospodarczą i jest zadłużony. Ponadto wskazał, że jest rolnikiem, a budynki gospodarcze magazynowe są mu potrzebne do funkcjonowania gospodarstwa domowego i zabezpieczenia mienia ruchomego. Oświadczył, że wszystkie dochody z dzierżawy przejmowane są przez komornika, wobec czego nie ma on środków na dokonanie napraw budynków uszkodzonych w nawałnicach. Skarżący podniósł, że nieprzyznanie pomocy w drodze zaskarżonej decyzji doprowadza do zwiększenia skali zniszczeń budynków i całego majątku tam składowanego, ponieważ nie ma gdzie tych rzeczy przenieść. Podniósł, że budynki na działce [...] przed nawałnicą znajdowały się w dobrym stanie i w jego ocenie nie były zniszczone. Nie był zniszczony również zgromadzony w nich majątek. Skarżący zwrócił uwagę, że należący do niego majątek składowany był zarówno w budynkach, co do których posiada prawo własności, jak i tych, których jest użytkownikiem. Nie zgodził się z twierdzeniem organów, że wskazywany majątek jest majątkiem niskiej wartości. Skarżący wskazał, iż oczekiwał wsparcia w naprawie dachu na jednym z budynków gospodarczo – magazynowych w celu przywrócenia mu stanu sprzed nawałnicy, aby móc przechowywać w nim niszczejące mienie także z budynku, który ulec musi wyburzeniu (drewnianej stodoły). Skarżący zarzucił organowi przewlekłe działanie w rozpoznaniu wniosku o przyznanie zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania jednorazowego zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] sierpnia 2017r. o zasiłek celowy na remont budynku gospodarczo – magazynowego w D. nr działki [...], stanowiący własność P. i K. M., który został uszkodzony w wyniku wystąpienia lokalnie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 roku. Matrialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. u. z 2017r., poz. 1769 ze zm. – dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). W sprawie niniejszej zastosowanie ma również pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r., Nr DOLiZK-IV-775-10/2017 stanowiące "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" z uwzględnieniem ich zmian dokonanych w dniu 29 sierpnia 2017 r. nr DOLiZK-IV-20/2017 – określane dalej mianem "Zasad". Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Z kolei, jak stanowi art. 22 pkt 1 tej ustawy, do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina natomiast, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, o czym stanowi art. 110 ust. 2 u.p.s. W związku z tym, iż środki finansowe na usuwanie skutków klęsk żywiołowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił wyżej wskazane Zasady udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Wytyczne pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowiące ww. Zasady, stanowią wolę organu rządowego odnośnie sposobu i zasad rozdysponowania przez organy pomocowe środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, którą to wolę organ pomocowy powinien co do zasady respektować, niemniej wydając decyzję administracyjną kształtującą sytuację prawną jednostki zobligowany jest przede wszystkim podjąć ją w granicach i na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organ pomocowy powinien dokonać oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) przede wszystkim w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 40 oraz art. 2, i art. 3 ups, z uwzględnieniem Zasad. Zawarte w Zasadach wytyczne kierowane są do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (nie mają charakteru aktu prawa miejscowego), nie oznacza to jednak, że gmina nie ma obowiązku respektowania ich przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową. Zasady wiążą gminę na podstawie wspomnianego art. 110 ust. 2 u.p.s. i winny być przez nią respektowane przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Realizując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty ww. środków finansowych niezgodnie z Zasadami, gmina mogłaby przekazywać środki publiczne niezgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie Sądu słusznie orzekające organy odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na remont budynku gospodarczo – magazynowego, finansowanego z rezerwy celowej budżetu państwa. W niniejszej sprawie nie było sporne, że skarżący został poszkodowany zdarzeniem klęskowym w postaci nawałnicy, która przeszła przez gminę w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r. i że w wyniku tego zdarzenia nastąpiła strata w postaci uszkodzenia budynku gospodarczo – magazynowego, oszacowana przez pracowników PINB na 30%. Powyższy budynek spełniał funkcję magazynu dla większości starych, zniszczonych przedmiotów Zgodnie z pkt. I.3 Zasad, z uwzględnieniem ich zmiany, przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. W przypadku zniszczenia lub uszkodzenia budynku lub budynków gospodarczych, wchodzących w skład jednego gospodarstwa domowego, pomoc przyznawana jest odpowiednio na remont/odbudowę budynku lub budynków gospodarczych w łącznej kwocie do 100.000 zł, niezależnie od pomocy udzielanej w związku z uszkodzeniem lub zniszczeniem budynku/lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu słusznie organy uznały, że sporny budynek gospodarczo - magazynowy nie służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego. Jak stanowi pkt IV.5 Zasad, w przypadku wniosku, o którym mowa w pkt II.6 i pkt III, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. W związku z powyższym, na nieruchomości położonej w D. działka nr [...] w dniu [...].08.2017 r. kontroli dokonała komisja do spraw szacowania strat, co potwierdza stan faktyczny sprawy. Dokonane ustalenia komisja zawarła w "Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r., z której wynika, że w przypadku należącego do skarżącego budynku gospodarczo – magazynowego procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia wyniósł 30%. Zwrócić uwagę należy, że "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." jest dokonana w sposób szczegółowy, posiada dokładne wyliczenie wszystkich elementów składowych budynku. Dokument ten znajduje się w materiale dowodowym i stał się podstawą dokonania ustaleń przez organy. Wstępna kwalifikacja uszkodzeń/zniszczeń przedmiotowego budynku wykazała: w kwestii uszkodzenia dachu – zniszczenie 100%: zerwane pokrycie papowe oraz uszkodzone gonty bitumiczne oraz brak zniszczeń w obrębie stropów, ścian, fundamentów oraz innych elementów. Procentowy udział zniszczeń oszacowano w protokole na 30%. Powyższa ocena sporządzona została przez osoby posiadające fachową wiedzę, bowiem dwóch pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach ich kompetencji służbowej, co daje jej rangę dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 kpa. Zgodnie z treścią powyższego przepisu dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumenty urzędowe posiadać muszą trzy cechy, łączne spełnienie których pozwala na zakwalifikowanie dokumentu do dokumentów rangi urzędowej, stanowiącej szczególny środek dowodowy: dokument taki jest sporządzany przez organ państwowy, działający w ramach swojej właściwości i sporządzony został w formie wyznaczonej przez prawo. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu przeciwko jego treści. Możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu została wskazana wprost w art. 76 § 3, zgodnie z treścią którego przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. W sprawie niniejszej taki kontrdowód nie został jednak przez skarżącego przeprowadzony. Zgodnie z pkt I.8 Zasad, podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. Wskazać należy, że Ośrodek Pomocy przeprowadził dwa wywiady środowiskowe dla osób poszkodowanych w wyniku klęski żywiołowej w dniach [...] sierpnia 2017r. i [...] września 2017r. Wywiady środowiskowe potwierdziły, że skarżący jest wskazany do stałego zarządu i administrowania budynku przez właścicieli P. i K. M. Wskazać należy, że w przypadku świadczeń wypłacanych w oparciu o Zasady wysokość zasiłku ściśle związana jest z wysokością straty. Co istotne, zasiłek nie musi ściśle odpowiadać wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Zgodnie z pkt I.12 Zasad – pomoc przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku/lokalu mieszkalnego od skutków klęsk żywiołowych. Zapis ten nie zwalnia jednak organu gminy od stosowania zasady miarkowania pomocy. Z powyższej jednostki redakcyjnej Zasad wynika bezpośrednio brak związku zasiłku z ubezpieczeniem. Świadczenie pomocowe spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty, wyznaczony wielkością strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej i winien on uwzględniać konieczność poniesienia wydatków na wyrównanie powstałej wówczas straty. Wskazać należy, że interpretacja pkt I.12 Zasad prowadzi do konkluzji, że jednorazowy zasiłek celowy przyznany zostać może pomimo wypłaconego ubezpieczenia, nie zastępuje on natomiast kwoty niewypłaconej wskutek nie objęcia uprzednio ubezpieczeniem uszkodzonego budynku. Okoliczność ta na pewno nie może stanowić okoliczności przesądzającej o wypłacie zasiłku. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że ustalenia stanu faktycznego, co do stanu obiektu po nawałnicy oraz sposobu korzystania przez skarżącego z powyższej nieruchomości mogły stanowić podstawę do odmówienia przez organy przyznania wnioskowanej pomocy, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego a także wytyczne Zasad. Świadczenie, o którym mowa nie może zastępować odszkodowania, a stan faktyczny sprawy i skarga opisująca inne ze spraw, które toczyły się przed organem w związku ze stratami spowodowanymi nawałnicą. Prowadzi to do wniosku, że skarżący oczekuje ze środków pomocy społecznej pokrycia strat materialnych. Nie taka jest natomiast idea pomocy społecznej i zasiłku celowego. Cele pomocy społecznej zakładają wsparcie dla osób potrzebujących, nie natomiast wyręczanie ich w samodzielnym rozwiązywaniu problemów. Wynika to wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak natomiast stanowi art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, o czym mowa jest w art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W sprawie niniejszej kluczowe było ustalenie procentowego udziału zniszczeń przedmiotowego budynku i ustalenie, czy przedmiotowy budynek gospodarczo – magazynowy służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności czy stanowił budynek inwentarski. Jak ustalił organ, w przedmiotowym budynku przechowywane były jedynie różne przedmioty, w większości stare i zniszczone. Zasadnie zatem organ nie uznał powyżej wymienionych przedmiotów za służące zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych. Podkreślenia wymaga, że skutki nawałnicy, która przeszła nad krajem w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 roku dotknęły bardzo dużą ilość gospodarstw domowych, środki na ich odbudowę są natomiast ograniczone, przy czym trafić muszą do jak największej ilości potrzebujących. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut skargi dotyczący działania organów. W kodeksie postępowania administracyjnego zawarty jest Dział VIII zatytułowany Skargi i wnioski, na podstawie którego realizowane jest zapewnienie zagwarantowanego każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Podkreślenia wymaga, że przepisy powyższego działu wyłączone są spod jurysdykcji sądów administracyjnych. Skarżący ma prawo wnieść skargę na działanie rozpoznających jego sprawę organów administracji publicznej, jednak postępowanie skargowo-wnioskowe, regulowane przepisami Działu VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 kpa). Działania organów administracji publicznej podejmowane w trybie postępowania skargowego nie mają zatem formy aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, więc tym samym nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Również bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut w zakresie bezczynności, ponieważ organy wydały decyzje. Wbrew stanowisku skarżącego organ nie naruszył przepisów postępowania w zakresie terminowego prowadzenia sprawy. Sąd nie kwestionuje trudnego położenia skarżącego, jednak oceniając sprawę nie może uwzględniać zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej, kieruje się bowiem tylko przepisami prawa, które w niniejszym postępowaniu nie zostały w żaden sposób naruszone. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.