V SA/Wa 1695/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg [...] i [...] na rozstrzygnięcia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w pismach z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargi. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. Ł. i B. Ł. (dalej jako Strona, Skarżący) jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja, ARiMR) z dnia (...) lipca 2017 r. znak (...), wydane w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" - typ operacji "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Skarżący w dniu (...) kwietnia 2016 r. złożyli wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Inwestycje w środki trwale", poddziałanie "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" typ "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Pismem z dnia (...) maja 2017 r. Agencja w trybie art. 15 § 1 Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) wezwał Skarżących do uzupełnienia złożonego wniosku o przyznanie pomocy, wskazując sposób uzupełnienia braków (doręczone (...) maja 2017 r. J. , w dniu (...) maja 2017 r., Skarżącemu B. Ł.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący, w dniu (...) czerwca 2017 r. uzupełnili częściowo braki wskazane w wezwaniu Agencji, dołączając stosowne dokumenty osobiście. W dniu (...) czerwca 2017 r. ARiMR po analizie złożonego wniosku oraz uzupełnień dokonanych przez Skarżących, ponownie wezwała do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy, wskazując sposób uzupełnienia braków oraz pouczając o skutkach nie usunięcia wszystkich braków, przewidzianych w § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Skarżący J. Ł. odebrał pismo w dniu (...) czerwca 2017 r., również Skarżący B. Ł. odebrał to pismo w dniu (...) czerwca 2017 r. Termin na uzupełnienie wniosku mijał w dniu 10 lipca 2017 r. W wyznaczonym terminie nie dostarczono wymaganych dokumentów. Uzupełnienia Skarżących wpłynęły do Agencji za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej dopiero w dniu 13 lipca 2017 r. - data stempla pocztowego 11 lipca 2017 r. Pismem z dnia (...) lipca 2017 r. (znak (...)), Agencja po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Inwestycje w środki trwałe" poddziałanie "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" typ "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zgodnie z dyspozycją § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w związku art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 , poinformowała Skarżących o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy było uzupełnienie braków wniosku po terminie. J. Ł. - za pośrednictwem pełnomocnika - zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2017 r. znak (...). Skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2017 r. znak (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł również B. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2017 r. i przywróceniu wniosku o przyznanie pomocy do ponownej weryfikacji, jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu Agencji w obydwu skargach zarzucono, iż zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, poprzez powołanie się w podstawie prawnej przedmiotowego aktu na § 15 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 1371 z późn. zm.), wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 z późn. zm.). 5W W odpowiedzi na skargi ARiMR wniosła o oddalenie obydwu skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że skarga B. Ł. została zarejestrowana pod sygnaturą V SA/Wa 1696/17. Następnie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie spraw o sygn. akt V SA/Wa 1695/17 i V SA/Wa 1696/17 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz prowadzenie ich dalej pod sygnaturą V SA/Wa 1695/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 1371 z późn. zm.) dalej jako rozporządzenie wykonawcze, wydanego na podstawie art. 45 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 z późn. zm.) dalej jako ustawa, oraz przepisy tej ustawy. Bezspornym w sprawie jest, iż termin na uzupełnienie wniosku mijał w dniu [...] 2017 r., zaś w wyznaczonym terminie nie dostarczono wymaganych dokumentów. Uzupełnienia Skarżących wpłynęły do Agencji za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej w dniu [...] 2017 r. - data stempla pocztowego [...] 2017 r., a więc zostały przekazane do Agencji po terminie wskazanym w cyt. przepisach rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem wykonawczym, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia, innych niż określone w § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, wymagań lub został wypełniony nieprawidłowo, Agencja wzywa podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba, że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy (§ 15 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy pomimo wezwania nie usunął braków w wyznaczonym terminie, Agencja wzywa ponownie ten podmiot, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 15 ust. 1 a rozporządzenia wykonawczego). Jeżeli natomiast podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy pomimo powtórnego wezwania nie usunął wszystkich braków wskazanych przez ARiMR - Agencja nie przyznaje pomocy. Podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy informuje wówczas podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Należy zgodzić się z organem, iż § 15 rozporządzenia wykonawczego sformułowany jest w sposób imperatywny, przewidując konsekwencje w postaci odmowy przyznania pomocy, w sytuacji bezskutecznego powtórnego wezwania podmiotu wnioskującego o przyznanie pomocy do uzupełnienia braków. Nieuzupełnienie przez osobę ubiegającą się o pomoc braków wniosku, pomimo dwukrotnego wezwania ARiMR, skutkuje koniecznością wydania przez Agencję rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. Brak jest wówczas podstaw do merytorycznego rozpoznawania przez ARiMR wniosku o przyznanie pomocy, jako niespełniającego warunków formalnych określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Przepis powyższy nie przewiduje możliwości dla Agencji, jako organu, którego obowiązkiem jest stosowanie obowiązujących norm prawnych, możliwości nie wydania pisemnej odmowy pomocy i dalszego procedowanie wniosku w sytuacji, gdy braki zostaną uzupełnione choćby częściowo po upływie terminu na ich uzupełnienie i po wydaniu aktu o odmowie przyznania pomocy, czy choćby po upływie terminu, ale przed wydaniem takiego aktu. Konsekwencje związane z brakiem uzupełnienia po terminie wniosku były już wielokrotnie przedmiotem rozważania sądów administracyjnych, jak również kwestie związane z prawidłowością treści rozporządzenia z delegacją ustawową wskazaną w art. 45 ustawy. W ocenie Sądu Agencja prawidłowo zastosowała cyt. przepisy prawa materialnego i zasadnie wydała rozstrzygnięcie, w którym odmówiła przyznania pomocy z uwagi na nieuzupełnienie w terminie wskazanych braków wniosku. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie o udzielenie pomocy wszczynane jest w następstwie złożenia wniosku o przyznanie pomocy oraz wniosku o płatność w ramach działań objętych programem. Ów wniosek składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający, przy czym wypełnienie formularza wniosku o przyznanie pomocy powinno być zgodne ze stosownymi objaśnieniami. Stanowią one swoistą instrukcją co do tego, jakie treści i w jaki sposób powinny zostać tamże zamieszczone. Nie pozostaje zatem w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kontestowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej. Trzeba też wskazać, iż pomoc w ramach wskazanych działań i poddziałań (o których mowa w art.3 ust.1 pkt 1, 2, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14) jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej, jak to wynika z treści art. 34 ust. 1 ustawy. W myśl ust. 2 do tych postępowań, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Wskazany art. 27 ust. 1 i 2 ustawy stanowi zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu toczącym się w sprawie przyznania pomocy, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przepis ponadto wyraźnie wskazuje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Postępowanie o udzielenie pomocy na podstawie wskazanych powyżej uregulowań prawnych jest swoistym rodzajem postępowania konkursowego, którego zasady obowiązują wszystkich aplikujących do udzielenia tych świadczeń, zatem zastosowanie innych zasad lub wyłączeń co do niektórych wnioskodawców stanowiłoby ewidentne naruszenie zasad wynikających z tych przepisów oraz ogólnie rozumianych i stosowanych zasad równości wszystkich wobec prawa. Zgodnie z tymi przepisami świadczenie udzielane jest tym z wnioskodawców, którzy w zakreślonym terminie spełnią wszystkie przewidziane w danym postępowaniu warunki, tym zaś, którzy tych warunków nie spełnią – świadczenie jest odmawiane. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, iż ocena wniosku Skarżących o przyznanie pomocy w ramach działania "Inwestycje w środki trwale", poddziałanie "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" typ "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, dokonana przez Agencję nie narusza prawa. Uchybienia i braki wniosku podlegające usunięciu zostały objęte wezwaniami organu, zgodnie z treścią rozporządzenia, wobec ich nieusunięcia przez wnioskodawców w terminie organ zgodnie z prawem – na podstawie § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i art. 35 ust. 1 ustawy – odmówił przyznania pomocy. Sąd ponadto stwierdza, że ocena dokonana przez Agencję była dokonana z poszanowaniem zasad postępowania w takich sprawach określonych w cyt. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 20015 r., nie naruszała też mających zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena ta była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone pismo nie wskazuje na niezgodność z przepisami prawa. Obowiązujący stan prawny dawał organowi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o takiej treści. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły przesłanki jakimi kierowały się wydając swoje rozstrzygnięcia, zaś organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołującego. Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone pismo odniósł się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad postępowania właściwych temu działaniu, jak też dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego – określonych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. i rozporządzeniu wykonawczym - w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.