I OSK 60/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 543/18 o odrzuceniu sprzeciwu Gminy S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A.C. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 933 ze zm. Dalej w skrócie "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Gmina S., reprezentowana przez Wójta Gminy S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 543/18 odrzucił sprzeciw. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W dziale III po rozdziale 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został dodany rozdział 3a w brzmieniu "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a-64e. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd wskazał, że w art. 17 ustawy nowelizującej podano, iż do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. A contrario do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu znowelizowanym. W rozpatrywanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy nr SKO-430/18/2018 została wydana w dniu 10 kwietnia 2018 r., zatem już po w/w nowelizacji. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 P.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie to przysługuje także innym podmiotom, jeżeli ustawy tak stanowią. Wskazana regulacja daje podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Pierwszą z nich stanowią te podmioty, których legitymacja ma charakter materialny, czyli służy dla ochrony ich interesu prawnego. Drugą stanowią podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie. Jeżeli skarga jest wnoszona przez podmiot, który z istoty nie może posiadać legitymacji skargowej, wówczas podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji, jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Organ, który orzekał w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, albowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień, lecz w ramach podziału kompetencji, jest aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej zaś – uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX 446440). Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, LEX nr 197511 oraz uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNPC 1994 r., nr 1, poz. 3). W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że powyższą argumentację, wobec treści art. 64b § 1 P.p.s.a., należy odnieść do sprzeciwu od decyzji. Tym samym uznać należy, że wniesiony przez Gminę S. sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina S., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, iż Gmina S. wydała decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, kiedy wniosek strony z dnia 7 grudnia 2017 r. został pozostawiony bez rozpoznania; b) art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo wydało decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w sytuacji, gdy to wnioskodawca A.C. winien był złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Gminy S. nie mogła złożyć sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], a w konsekwencji przez pozbawienie jej możliwości obrony swoich praw, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.; b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstaw faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładniej braku wskazania, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] stanowi formalnie poprawną decyzję, od której Gminie S. nie służy żaden środek zaskarżenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, poprzez stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], będąca przedmiotem odwołania A.C. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie była wcale decyzją administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jedynie czynnością materialno-techniczną, na mocy której wniosek strony z dnia 7 grudnia 2017 r. został pozostawiony bez rozpoznania. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, została ona pozbawiona możliwości obrony swoich praw i wykazania zasadności powyższego twierdzenia poprzez wniesienie środka zaskarżenia od decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], jakim był sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, co ma odzwierciedlenie w powołanym w zaskarżonym postanowieniu ugruntowanym orzecznictwie, że organ, który orzekał w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, bowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień. W ramach podziału kompetencji jest ono aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy Gmina S. nie jest zatem uprawniona do wniesienia skargi, a więc i sprzeciwu, od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], gdyż była ona organem niższej instancji w tej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, na etapie badania jej legitymacji skargowej nie ma znaczenia fakt, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] za decyzję administracyjną, czy też powinno było ją uznać za jedynie czynność materialno-techniczną, od której odwołanie nie przysługuje. Kwestia ta byłaby przedmiotem merytorycznej oceny Sądu pierwszej instancji wyłącznie w przypadku prawidłowo wniesionej skargi, a więc w sytuacji wniesienia jej przez podmiot do tego uprawniony. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż to Gmina S., reprezentowana przez Wójta, jest organem pierwszej instancji w tej sprawie – niezależnie od charakteru wydanego przez tę Gminę rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek A.C. o udostępnienie informacji publicznej, zaś jak już wskazano, żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi (sprzeciwu). Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., należało uznać za niezasadne. Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku (postanowienia). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy oraz przyczyn stwierdzenia niedopuszczalności skargi, jak również określa podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Z uzasadnienia postanowienia w dostateczny sposób wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem powołanego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.