IV SA/Po 391/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant sekretarz sąd. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. W., F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia 15 września 2017 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. W. i F. W. kwotę po [...] zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 15 września 2017 r. Nr [...] [...] Wójt Gminy T. P. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 14 maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fabryki opakowań kartonowych o powierzchnię produkcyjną, magazynową i pomieszczenia socjalne o łącznej powierzchni 2.500 - 3.000 m˛ na działce nr [...] w miejscowości sady, gm. T. P.. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 12 października 2015 r. F. W. i T. W. wystąpili, do Wójta Gminy T. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia 14 maja 2008 r. We wnioskach poinformowali, że o wydanej decyzji dowiedzieli się w dniu 10 października 2015 r. od S. W.. Wnioski zostały następnie przekazane przez Wójta Gminy T. P. wg właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO w P. postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ uznał, że Wnioskodawcom nie przysługuje przymiot stron postępowania w związku, z czyni nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji administracyjnej. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez T. W. i F. W. SKO w P. postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że treść wniosku Skarżącego z dnia 12 października 2015 r. z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z drugiej zaś wskazuje na pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu. W związku z tym organy administracji publicznej rozpoznające sprawę winny były wyjaśnić i wezwać do doprecyzowania treści wniosku, gdyż tryby nadzwyczajne wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności nie są względem siebie konkurencyjne. W wydanym orzeczeniu Sąd przypomniał ponadto, iż organ administracji publicznej w razie wątpliwości nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści składanego wniosku. Następnie w pismach złożonych dnia 31 października i 23 listopada 2016 r. S. W. sprecyzował, że wnioski Pana F. W. i Pana T. W. należy rozumieć jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy T. P. z dnia 14 maja 2008 r. nr [...] W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Wójtowi Gminy T. P. wg właściwości rzeczone wnioski. Po wznowieniu postępowania administracyjnego F. W. i T. W., reprezentowani przez S. W. złożyli odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy T. P.. Odwołanie nie zawierało uzasadnienia. W ocenie organu I instancji po przeanalizowaniu programu inwestycji stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie zmieni w istotny sposób oddziaływania zakładu, ponieważ, jak deklaruje inwestor, wraz ze wzrostem powierzchni zakładu nie zwiększy się ilość zużywanych surowców, a więc nie ulegnie zmianie wielkość produkcji. Zakład posiada ważną decyzję na emisję gazów i pyłów do powietrza. Ścieki socjalne odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego, a ścieki deszczowe do studni chłonnej. Sposób odprowadzania ścieków nie ulegnie zmianie po przeprowadzeniu rozbudowy zakładu. Nie zmieni się również rodzaj ani ilość powstających na terenie obiektu odpadów. W najbliższym sąsiedztwie zakładu nie występują tereny chronione akustycznie, dla których inwestycja mogłaby powodować uciążliwości związane z emisją hałasu. Ponadto działki sąsiadujące z terenem inwestycji przeznaczone są lub użytkowane są jako funkcja przemysłowa. W związku z powyższym, w toku postępowania uznano, iż stroną ww. postępowania jest tylko Inwestor. F. W. i T. W. nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Ponadto wnioskodawcy nie podnieśli w ogóle w swoim wniosku kwestii ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na ich nieruchomości. Nie wykazali tym samym interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, którego naruszenie przyznawałoby im status strony. Swoje uprawnienia wywodzą jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięcia, którego wydana decyzja dotyczyła. Z tego względu nie przysługuje im przymiot strony w tymże postępowaniu. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli F. W. i T. W.. Decyzją z dnia 23 lutego 2018 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W ocenie organu odwoławczego stanowisko Wójta Gminy T. P. jest uzasadnione, a wydane przez organ rozstrzygnięcie odpowiada wymogom określonym w obowiązujących normach prawnych. Wskazano, że przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołali się Wnioskodawcy stanowi art. 145 § 1 pkt 4 ustawy K.p.a., tj. brak udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z oświadczeniami F. W. i T. W. zawartymi w pismach z dnia 12 października 2015 r. odwołujący się o wydanej decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia 14 maja 2008 r., [...] dowiedzieli się dnia 10 października 2015 r., stąd też dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. W przedmiotowej sprawie kluczową kwestią niezbędną do rozpoznania było ustalenie czy Odwołujący się posiadają interes prawny i czy tym samym powinni posiadać przymiot strony postępowania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną Wójta Gminy T. P. z dnia 14 maja 2008 r. SKO w P. wezwało pismem z dnia 17 listopada 2017 r. do wykazania interesu prawnego przez T. W. i F. W. uprawniającego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym [...] w charakterze strony. W odpowiedzi pełnomocnik Wnioskodawców przekazał wydruk księgi wieczystej dla nieruchomości stanowiących własność T. W. oraz księgi wieczystej dla nieruchomości stanowiącej własność F. W.. W ocenie Kolegium z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, które stanowią przedmiot własności T. W. oraz F. W.. Dodatkowo planowane przedsięwzięcie nie zmieni w istotny sposób oddziaływania zakładu, ponieważ wraz ze wzrostem powierzchni zakładu nie zwiększy się ilość zużywanych surowców, a co za tym idzie wielkość produkcji nie ulegnie zmianie. Przewiduje się, że przy zachowaniu odpowiednich standardów przyjętych w rozwiązaniach technicznych, chroniących środowisko, wszystkie uciążliwości związano z funkcjonowaniem budynku powinny zamknąć się w granicy własności Inwestora. Dlatego też należy uznać, że Wnioskodawcy nie byli stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odwołujący nie przedstawili argumentacji precyzującej rodzaj naruszenia prawa w związku z realizacją inwestycji, a także nie przedłożyli dowodów, które poddawałyby w wątpliwość ustalenia Wójta Gminy T. P. przyjęte w postępowaniu administracyjnym nr [...] Skarżący nie wykazali w żaden inny sposób negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 146 § 1 ustawy K.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe także z uwagi, iż od dnia doręczenia stronom postępowania decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia 14 maja 2008 r., minęło pięć lat. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § i. art. 145a lub art. 145b. W niniejszej sprawie stwierdzono, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osób, które nie mają przymiotu strony w sprawie, a zatem nie są legitymowane do złożenia wniosku i podnoszenia, że nie brały bez własnej winy udziału w postepowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Sądu F. W. i T. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. z 15 września 2017 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 14 maja 2008 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej K.p.a.), W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 06 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 maja 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że treść wniosku z dnia 12 października 2015 r. z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z drugiej zaś wskazuje na pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu. W związku z tym organy administracji publicznej rozpoznające sprawę winny były wyjaśnić i wezwać do doprecyzowania treści wniosku, gdyż tryby nadzwyczajne wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności nie są względem siebie konkurencyjne. Sąd zobowiązał organ do udokumentowania przez pełnomocnika, jego umocowania do reprezentowania Wnioskodawcy w tej sprawie. Ponadto, dla usunięcia istniejących wątpliwości, powinien wezwać pełnomocnika Wnioskodawcy – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku z 12 października 2015 r., żąda wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym czy wznowieniowym. Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powyższego jasno wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 K.p.a w zw. z art. 146 K.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w K.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. W przedmiotowej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia postępowania, powołali przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ I instancji po ustaleniu zachowania przez wnioskodawców terminu z art. 148 § 2 K.p.a., wznowił postępowanie. Jednakowoż nie skoncentrował się na dokładnym zbadaniu, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją. Decyzja organu I instancji jest lakoniczna, nie zawiera uzasadnienia prawnego, a większą część uzasadnienia stanowi streszczenie przebiegu postepowania. Organ nie zbadał jakie działki należą do Skarżących, nie wzywając nawet o odpis z ksiąg wieczystych. Ograniczył się jedynie do lapidarnego wskazania, że "z programu inwestycji wynika, że planowane przedsięwzięcie nie zmieni w istotny sposób oddziaływania zakładu (...)". Wójt nie zwrócił w ogóle uwagi, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei Kolegium, co prawda wezwało wnioskodawców do wykazania interesu prawnego poprzez nadesłanie wyciągów z ksiąg wieczystych z których wynikałoby, że wnioskodawcy są właścicielami działek, na które inwestycja może oddziaływać. Mimo tego, i tak nie zbadano w jakiej odległości od inwestycji działki się znajdują stwierdzając lapidarnie, że zasięg oddziaływania nie obejmie działek wnioskodawców. Organy nie dokonały żadnych ustaleń związanych z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomości skarżących. Stwierdzenie, że ich działka nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji jest gołosłowne i nie zostało poparte żadną argumentacją. Nie odniesienie się przez organy do całości materiału dowodowego oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślenia wymaga również, że SKO zaledwie końcowo wskazało, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 146 § 1 K.p.a. Pomimo tego organ II instancji nie wytknął błędów organu I instancji. Organy całkowicie zignorowały przepis z art. 151 § 2. "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". Jeżeli organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy. Z tym, że w razie, gdy wystąpi przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem z jakiego powodu nie uchylił decyzji. Organy powinny zatem jeszcze raz zbadać dokładnie cały materiał dowodowy m.in. gdzie i w jakiej odległości od inwestycji znajdują się działki wnioskodawców i wówczas albo odmówić uchylenia przedmiotowej decyzji albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skutkiem tego ostatnio wskazanego rozstrzygnięcia jest bowiem pozostawienie wadliwej procesowo, ale prawidłowej merytorycznie decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, jednakże również powstanie uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym. Z omówionych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie kierując się przedstawioną wyżej oceną. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.