II SA/Sz 223/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. udzielono J. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Turystyczne [...] w P. , pozwolenia na budowę obejmującego dwa budynki usługowe z funkcją handlową wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku określonym jako "A", wiatę gospodarczą przy budynku określonym jako "B", miejsca postojowe i utwardzenia terenu, przy ul. [...] w P. wraz z rozbiórką budynków: mieszkalnego jednorodzinnego, usług transportu i łączności oraz myjni samochodowej. Po przeprowadzeniu kontroli, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. dwóch budynków usługowych. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z instalacją elektryczną i wiaty oraz przebudowę elewacji istniejącego budynku przy ul. [...] w P. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie wniósł sprzeciwu w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu ww. budowy. W dniu 21 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po przeprowadzeniu oględzin stwierdził, że inwestor, bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonał przegrodę ścienną jednej odkrytej przestrzeni wiaty. Przegrodę wykonano jako witrynę szklaną osadzoną na konstrukcji z profili aluminiowych. Zabudowa wykorzystywana jest jako obiekt handlowy, tj. dyskont spożywczo-przemysłowy sieci "[...]". Była wiata wykorzystywana jest jako pomieszczenie z ekspozycją towarów, natomiast budynek gospodarczy wykorzystywany jest na cele gospodarcze zaplecza prowadzonego sklepu. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał I. i J. K. doprowadzenie przebudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu wiaty, położonej na nieruchomości przy ul. [...] w P. , na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] do stanu poprzedniego, tj. dokonanie rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę przegrody ściennej pomiędzy dwoma budynkami usługowymi oraz przywrócenie funkcji gospodarczej wiaty. J. K. złożył od powyższej decyzji odwołanie zarzucając wydanie jej z naruszeniem: - art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy samowola budowlana polegała na wykonaniu przegrody ściennej jedynej odkrytej przestrzeni wiaty, co w rezultacie spowodowało powstanie budynku i zmiany sposobu użytkowania z gospodarczej na pasaż ekspozycyjny; - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o treści nieprzewidzianej przez normę prawną zawartą w przepisie oraz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu naprawczym przewidzianym w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego bada jedynie czy roboty budowane zostały zakończone i wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy chodzi o zgodność ze wszystkimi przepisami prawa budowlanego i administracyjnego, - art. 7, 77 i 80 K.p.a. z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie; - art. 7, 8, 11 i 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W efekcie rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest możliwe tylko i wyłącznie w przypadku niemożności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązku o którym mowa w pkt 2 ww. ustępu. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał ustalenia organu powiatowego, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu przegrody ściennej jedynej odkrytej przestrzeni wiaty pomiędzy dwoma budynkami usługowymi; przegrodę wykonano jako witrynę szklaną osadzoną na konstrukcji z profili aluminiowych. Inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, gdyż nie były objęte zakresem wcześniej udzielonych pozwoleń na budowę. Na podstawie ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Rewal nr XLIV/341/13 z dnia 25 października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo i Pustkowo - strona północna, teren na którym wybudowano przedmiotowe obiekty handlowe oznaczony jest symbolem [...] tereny zabudowy usługowej. W § 12 pkt 1, dotyczącym szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, zakazuje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni użytkowej powyżej [...] m2. Łączna powierzchnia części handlowych pawilonów A i B wynosi [...] m2. Wykonanie przedmiotowej ściany-witryny spowodowało, że była wiata obecnie jest budynkiem łączącym ww. pawilony A i B, umożliwiającym przejście pomiędzy tymi pawilonami. Zatem, niezależnie od tego czy w pomieszczeniu byłej wiaty będzie prowadzona działalność handlowa czy nie, skutkiem wykonania przedmiotowych robót jest połączenie pawilonów A i B w jedną salę handlową, która będzie "powierzchnią użytkową obiektu handlowego", o której mowa w ww. uchwale Gminy R. z dnia 25 października 2013 r., jednakże przekraczająca dopuszczalny wymiar. Nie jest zatem możliwym przeprowadzenie legalizacji powstałego obiektu. W związku z faktem, iż inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia właściwego organu, których nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdyż naruszają one ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemożliwym jest wydanie przez organ I instancji decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze wniesionej na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nieumożliwieniu stronie przez organ II instancji zapoznania się z materiałem dowodowym; 2) naruszenie art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadamianie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie; 3) naruszenie art. 86 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania stron celem szczegółowego wyjaśnienia, jaki ma charakter budynek, jak jest użytkowany; 4) naruszenie art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że na skutek działań skarżących powstał jeden łączny budynek o powierzchni powyżej [...] m2, gdy tymczasem należy uznać, że powstały dwa budynki - jeden o łącznej powierzchni [...] m2 (budynek oznaczony literą B) oraz budynek A o łącznej wartości powierzchni [...] m2; II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że na danej działce nie może istnieć kilka budynków o powierzchni do 300 m2, gdy tymczasem w danym przypadku jest to dopuszczalne. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając zarzuty skargi strona podniosła, że organy obu instancji nie dość wnikliwe dokonały ustaleń co do charakteru budynków i niewłaściwie uznały, że stanowią one łączny budynek o powierzchni około [...] m2. Zdaniem skarżącego, charakter budynków, usytuowanie ścian nośnych, otworów okiennych, pozwala na ustalenie, że powstały w sumie 3 oddzielne budynki - gospodarczy o powierzchni [...] m2, handlowy o powierzchni [...] m2 (oznaczony literą B) oraz nowy budynek o powierzchni [...] m2. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zasadniczo zarzuty skargi koncentrują się na kwestii błędnego ustalenia przez organy obu instancji stanu faktycznego. W ocenie skarżącego, wykonane przezeń roboty budowlane spowodowały powstanie 3 oddzielnych budynków, nie zaś, jak przyjęły to organy orzekające, jednego obiektu handlowego o powierzchni ok. [...] m2. Sąd po analizie akt sprawy stwierdził, że stanowisko prezentowane przez organy nadzoru budowlanego w zakresie przyjętych ustaleń faktycznych nie nosi cech dowolności i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Według dokumentacji dotyczącej budowy budynków oznaczonych jako pawilony A i B oraz pozwolenia na ich użytkowanie, obiekty te określane były jako odrębne budynki usługowe z funkcją handlową. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. w dniu 21 czerwca 2017 r. wynika, że w miejscu dotychczasowej wiaty wykonanej pomiędzy ww. budynkami znajduje się pomieszczenie wykorzystywane do ekspozycji towaru, stanowiąc część powierzchni handlowej sklepu "[...]". Biorący udział w oględzinach przedstawiciel skarżącego T. K. uwag do protokołu nie zgłaszał. Powyższe ustalenia potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Roboty budowlane polegające na wykonaniu przegrody ściennej w jednej, odkrytej przestrzeni dotychczasowej wiaty, poprzez osadzenie w tym miejscu witryny szklanej na konstrukcji z profili aluminiowych, spowodowały, że zamiast wiaty w miejscu tym powstała zabudowana ze wszystkich stron przestrzeń, włączona do ciągu powierzchni handlowej dotychczas oddzielnych budynków i połączona z nimi wspólną posadzką. W ten sposób doszło do faktycznego zespolenia obiektów handlowych A i B, nie zaś, jak twierdzi to skarżący, powstania trzeciego, samodzielnego budynku. Nie jest sporne w sprawie, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przegrody ściennej nastąpiły w ramach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji organy rozważyły możliwość ich zalegalizowania, czyli doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza nie tylko zbadanie ich pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego (techniczno-budowlanymi), ale również z innymi przepisami, w tym m.in. z prawem miejscowym. Prawidłowo organy orzekające ustaliły, że według §12 pkt 1 uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 25 października 2013 r., nr XLIV/341/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości Pobierowo i Pustkowo – strona północna (Dz. Urz. woj. zachodniopomorskiego poz. 4105), zakazuje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni użytkowej powyżej 300 m2. Czyniąc powyższe ustalenie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przywołany przepis stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas nieuniknione staje się podjęcie któregoś z rozstrzygnięć przewidzianych w cyt. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu, organy właściwie zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązując inwestorów do dokonania rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę aluminiowo-szklanej przegrody ściennej pomiędzy dwoma budynkami usługowymi. Wobec sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji szeregu przepisów prawa procesowego należy wyjaśnić, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadamianie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, nie sposób uznać, jaki wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia miałoby mieć wskazywane naruszenie. Przy tym sam zarzut skargi jest niezasadny, bowiem w aktach organu odwoławczego znajduje się zawiadomienie z dnia 29 listopada 2017 r. kierowane do skarżących, o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym art. 35 k.p.a. i wyznaczające nowy termin rozpoznania odwołania do dnia 30 grudnia 2017 r. Do zawiadomienia, sporządzonego na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., dołączono zwrotne potwierdzenie jego odbioru przez strony postępowania. W kontekście zebranego materiału dowodowego, który, w ocenie Sądu, pozwalał na wydanie kwestionowanych decyzji, przesłuchanie inwestorów na okoliczność charakteru istniejącej zabudowy i sposobu jej użytkowania nie było konieczne. Przy tym skarżący mieli możliwość w trakcie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego prezentować własne stanowisko w sprawie, bowiem brali w nim czynny udział. O ile faktycznie organ odwoławczy nie zrealizował dyspozycji wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., to oceniając potencjalne znaczenie tego faktu na wynik sprawy skarżący w motywach skargi nie wskazał, a Sąd nie dostrzegł działając z urzędu, aby naruszenie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Istotne jest bowiem, że w ramach postępowania odwoławczego organ nie przeprowadzał nowych dowodów lecz oparł się w pełni na materiale zgromadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że zgromadzona dokumentacja była skarżącemu nieznana i tym samym nie mógł się on do niej ustosunkować. Niesporne są w sprawie ustalenia co do zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych, które poczyniono w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2017 r. lecz wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Nieuwzględnienie przez Sąd zarzutów związanych z niewłaściwą oceną przez organy stanu faktycznego sprawy i przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, niezasadnymi czynią zarzuty naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, organ oparł się na niewadliwie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy Prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wobec niedostrzeżenia również takich uchybień przepisom postępowania, które skutkować miałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.