II SA/Gl 257/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. – "A" s.c. z siedzibą w K. przy ul. [...], działająca w imieniu "B" sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W., wystąpiła z wnioskiem z [...] r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącym przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu hal produkcyjno-magazynowo-logistycznych wraz z częściami socjalno-biurowymi oraz zapleczami technicznymi przy ul. [...] (dz. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 obręb S.) w B. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), a także § 3 ust. 1 pkt 52b oraz § 3 ust. 1 pkt 56b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny odziaływania na środowisko. Zdaniem organu I inst. wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi został przedstawiony w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w sposób wystarczający do rzetelnej oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Prezydent Miasta B. uzyskał także opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który stwierdził, iż przedsięwzięcie nie spowoduje zagrożenia dla środowiska przyrodniczego. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Po przeanalizowaniu rodzaju, skali i charakteru inwestycji, wielkości zajmowanego terenu, oraz biorąc pod uwagę zakres robót związanych z jej realizacją, prawdopodobieństwo, czas trwania, zasięg oddziaływania oraz odwracalność oddziaływania, a także wykorzystanie zasobów naturalnych, emisję i uciążliwości związane z eksploatacją inwestycji oraz usytuowanie przedsięwzięcia stwierdzono, że przedsięwzięcie zarówno na etapie realizacji, jak i funkcjonowania nie będzie zarówno pośrednio, jak i bezpośrednio oddziaływać negatywnie w sposób znaczący na środowisko i warunki życia ludzi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: M. J., nie uzasadniając szczegółowo swojego odwołania oraz M. i T. P., którzy podnieśli, że oddziaływanie inwestycji w drastycznym stopniu wpłynie na podniesienie całodobowego hałasu jak również zanieczyszczenie powietrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a zawarte w niej rozstrzygnięcie stanowi logiczną konsekwencję ustalonego w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów. Zarzuty obu odwołań były mało precyzyjne i opierały się na ogólnym założeniu, że przedsięwzięcie będzie powodowało immisje hałasu oraz zanieczyszczeń. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołujących się, że karta informacyjna w wielu aspektach nie zawiera odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, w tym nie odnosi się w sposób należyty do zakresu oddziaływania na środowisko, zdrowie ludzi i dóbr materialnych i oparta jest na błędnych założeniach, iż oddziaływanie obejmuje tylko tereny przemysłowe, podczas gdy mamy do czynienia również z działkami zabudowanymi. Pogląd ten nie został poparty żadnymi dowodami poza zdjęciami obrazującymi obecność kreta na tym terenie jak i drzew mających być usuwanymi na przedmiotowych nieruchomościach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter decyzji związanej co oznacza, że przepis prawa nie pozostawia organowi I instancji "luzu decyzyjnego". Stąd też po spełnieniu przez wnioskodawcę enumeratywnie wymienionych w przepisie prawa materialnego przesłanek organ jest zobligowany do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę zgodnie z wnioskiem strony. Ponadto wskazano, że w dacie wydawania decyzji brak było planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki, na których ma znajdować się planowane przedsięwzięcie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i T. P. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie przez organ wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, w tym w szczególności brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy opinią sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej a opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i braku należytego ustalenia rzeczywistego zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie ludzi; b) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art.75 § 1 k.p.a., oraz art. 85 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka B. L., a także oględzin obszaru objętego przedmiotem decyzji, w sytuacji gdy zachodziła istotna potrzeba ich przeprowadzenia z uwagi na zarzuty dotyczące treści karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie faktycznego oddziaływania inwestycji na środowisko, a dowody te powołane zostały dla potwierdzenia zakresu przedmiotowego oddziaływania; c) 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak należytego i szczegółowego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości i wydania z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak również materialnego, w zakresie wskazanym w skardze; 2) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpław na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit d), g) i ust. 3 lit. c) i e) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak orzeczenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na nienależyte uwzględnienie rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia z uwzględnieniem emisji i innych uciążliwości, związanych z realizacją i funkcjonowaniem planowanego przedsięwzięcia, zagrożenia dla zdrowia ludzi, a także nienależyte uwzględnienie rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania z uwzględnieniem charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, a także czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że w uzasadnieniu decyzji brak jest szczegółowej analizy dotyczącej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej, który stwierdził, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest konieczne. Organy obu instancji poprzestały na lakonicznym stwierdzeniu, że wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi został przedstawiony przez wnioskodawcę w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w sposób wystarczający do rzetelnej oceny wpływu inwestycji na środowisko. Skarżący uzasadniając błąd w ustaleniach faktycznych wskazali także na zaniechanie przeprowadzenia przez organy dowodu z zeznań świadka B. L., a także oględzin obszaru planowanej inwestycji. Przeprowadzenie tych dowodów było konieczne ze względu na kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia. Skarżący zarzucili organowi, że uznał, iż nie poparli swoich faktów konkretnymi dowodami a jednocześnie odmówił przeprowadzenia dowodów przez nich wnioskowanych. Przeprowadzenie dowodów objętych wnioskami skarżących, w szczególności oględzin nieruchomości, pozwoliłoby organowi odwoławczemu na zapoznanie się z faktycznym stanem zagospodarowania nieruchomości a także weryfikację treści karty informacyjnej przedsięwzięcia pod względem jej rzetelności i prawdziwości. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że naruszenie to łączy się ściśle z naruszeniami procedury administracyjnej poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, organy nie dokonały bowiem wszechstronnego i wyczerpującego zbadania sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa"), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W pierwszym przypadku (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy) przeprowadzenie oceny ma charakter obligatoryjny, natomiast w drugim (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy), jeśli mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, rozstrzygnięcie w kwestii nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny podejmuje właściwy organ administracji, na podstawie i zasadach określonych w art. 63 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie takie kryteria jak: 1/ rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia (z uwzględnieniem m. in. emisji i występowania innych uciążliwości oraz zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji); 2/ usytuowanie przedsięwzięcia (z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego); 3/ rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1 (wynikające m. in. z zasięgu oddziaływania, charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania). Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy). Dane konieczne do ustalenia, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko przedstawione są w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Karta ta, przygotowana przez inwestora z uwzględnieniem dostępnych wyników innych ocen wpływu na środowisko, przeprowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, stosownie do art. 62a ustawy powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, lub określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 69 (w szczególności dane o: rodzaju, cechach, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia, rodzaju technologii, rozwiązaniach chroniących środowisko oraz rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko). Drugim elementem decydującym o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, są stanowiska wyrażone przez inne organy (art. 64 ust. 1 ustawy). W tym przypadku, ze względu na charakter tej inwestycji, będą to opinie regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy). Organ zasięgający opinii przedkłada organowi sporządzającemu opinię wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kartę informacyjną przedsięwzięcia (art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Organ opiniujący, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydaje opinię, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 64 ust. 3 ustawy). Zaliczenie planowanego przedsięwzięcia do jednej z ww. grup odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie zasięgano opinii m. in. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku – Białej, który stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że opinia organu współdziałającego jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Dlatego też organ taki nie jest związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające w formie opinii. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie powinno się wyjaśnić w decyzji, z jakich powodów nie podziela się stanowiska organu opiniującego. Stanowisko organu sanitarnego jest co prawda niewiążące, jednak ma znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca z racjonalnych względów uznał za konieczne wypowiadanie się tego organu w ramach właściwości rzeczowej i jego stanowisko nie może zostać pominięte, zwłaszcza gdy pozostaje w opozycji do głównego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3297/16). W niniejszej sprawie opinia sanitarna była dość szczegółowa i wskazywano tam w kilkunastu punktach (niektórych rozbudowanych o wiele elementów), co powinno być wzięte pod uwagę i ustalone. Organ sanitarny zwracał uwagę na niebezpieczeństwa związane m. in. z powstawaniem odpadów zawierających substancje niebezpieczne. Zatem Inspektor Sanitarny uznawał, że bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Jeśli Prezydent Miasta B. uważał, że nie jest konieczne uzyskanie raportu oddziaływania na środowisko, powinien był szczegółowo odnieść się do każdego elementu opinii sanitarnej i wykazać, że nie ma potrzeby uwzględnienia zaleceń tam zawartych, przedstawiając precyzyjną argumentację. Rozważań takich zabrakło, a zamiast tego stwierdzono w sposób ogólny, że "(...) wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi został przedstawiony w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w sposób wystarczający do rzetelnej oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko." Karta informacyjna była też kwestionowana przez skarżących, zatem należało ww. kwestie dokładnie wyjaśnić, czy to w oparciu o dostępną dokumentację, czy też w oparciu o dodatkowe dowody, np. wskazane w skardze. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich zaleceń opinii sanitarnej i w ich kontekście poczynić szczegółowe rozważania co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W razie potrzeby należy poczynić dalsze czynności dowodowe. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.