I OSK 3786/18

Dnia 1 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 82/18 w sprawie ze skargi M.J.L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 82/18, po rozpoznaniu skargi M.J.L. (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do udostępnienia informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 27 marca 2018 r. skarżący - redaktor naczelny czasopisma "[...] " domagał się od Wójta Gminy [...] udostępnienia informacji publicznej i/lub dokumentów w zakresie "kopii pisma/promesy/umowy lub innego dokumentu potwierdzającego przyznanie, a więc pozyskanie przez organ wykonawczy Gminy [...] dofinansowania z zewnętrznych źródeł kwoty 1.734.533 zł, czyli 87% kosztów inwestycji rewitalizacji terenu po byłym basenie w [...] ". Strona podała także, iż powyższy wniosek jest zgodny z informacją udzieloną Gazecie [...] nr 11 (1112) przez Wójta, zaś sama zamierza opublikować artykuł o rewitalizacji terenu po byłym basenie w [...] oraz pozyskaniem na tę rewitalizację środków zewnętrznych. Wójt pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. wskazał skarżącemu, że żądana przez niego we wniosku informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako ustawa lub w skrócie u.d.i.p.) oraz wezwał stronę do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, że uzyskanie żądanej informacji publicznej, o której mowa we wskazanym wyżej wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego Skarżący w dniu 11 kwietnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu, z tym uzasadnieniem, że do dnia złożenia skargi, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podnosząc, że pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek przesyłając mu kserokopię żądanego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przy jednoczesnym jednakże rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. W odmiennej sytuacji, tj. gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, to wówczas skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zdaniem Sądu, poza sporem pozostaje, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Rzeczą dyskusyjną, przynajmniej przed wniesieniem skargi, była kwestia czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co wiązałoby się z koniecznością wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ z chwilą przesłania kserokopii pisma Dyrektora Wydziału Wdrażania EFRR Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego z dnia 1 marca 2018 r. faktycznie odstąpił od oznaczenia żądanej informacji jako przetworzonej, co należy uznać za działanie uzasadnione. Nie ma bowiem wątpliwości, iż w badanej sprawie brak jest kwalifikantów wskazujących na żądanie przez stronę jakościowo nowej informacji wymagającej podjęcia określonych działań intelektualnych czy też domaganie się tak wielu informacji prostych, iż ich rozmiar i zakres multiplikuje je do poziomu informacji przetworzonej. Sąd I instancji stwierdził zatem, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Dalej Sąd wskazał, że umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu danych publicznych, o które zawnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że odpowiedź na wniosek z dnia 27 marca 2018 r. została udzielona w dniu 19 kwietnia 2018 r., Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wynikała z lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków, a była wynikiem pierwotnie wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Skarżącemu udzielono niezwłocznie, po otrzymaniu skargi na bezczynność, odpowiedzi na wniosek wraz z kserokopią dokumentu. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt II i pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt IV wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części, tj. w jego punkcie II, III i IV na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a oraz art. 200 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo umorzenia postępowania Sąd I instancji był uprawniony do stwierdzenia, czy doszło do bezczynności organu oraz do orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie bezczynności i dokonanie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może nastąpić tylko wtedy, gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność. Natomiast umorzenie postępowania nie może zostać uznane za uwzględnienie skargi. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem niezależnym od merytorycznej oceny skargi, wobec czego nie jest to rozstrzygnięcie uwzględniające czy też nieuwzględniające skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jedynie w części, tj. w punkcie II, III i IV. Powyższego nie zmienia fakt, że wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Z uwagi na zakreślony przedmiot zaskarżenia mógł on bowiem wnosić o uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie w zaskarżonej części. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., podać należy, iż art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji P.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a., która obowiązywała również w dacie wydania zaskarżonego wyroku, została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 – jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sentencji zaskarżonego wyroku zawarł odrębne stwierdzenie (zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że stwierdzona przez niego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zauważyć należy, iż fakt wystosowania do skarżącego przez Wójta Gminy [...] pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r., którym udzielono skarżącemu żądanej informacji– na dzień orzekania przez Sąd I instancji czynił niemożliwym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego. Słusznie zatem Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie był zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), co też uczynił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a zatem prawidłowo również zastosował art. 149 § 1a P.p.s.a., a w konsekwencji uwzględnienia skargi zasadnie, w oparciu o art. 200 P.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.