II OSK 2729/18

Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 358/18 w sprawie ze skargi Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 9 marca 2018 r. nr NK I.4131.42.2018.AHOR w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LXIII.864.2018 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 30 stycznia 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Zielona Góra na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 9 marca 2018 r. stwierdzające nieważność uchwały nr LXIII.864.2018 Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski". W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwałą z 26 sierpnia 2014 r., nr LXXI.617.2014 Rada Miasta Zielona Góra ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Park Braniborski", obejmujący szczegółowo wymienione nieruchomości położone na terenie Miasta Zielona Góra o łącznej powierzchni około 24 ha. Celem utworzenia zespołu była ochrona cennych biologicznie terenów w obrębie Miasta Zielona Góra, w szczególności przez zachowanie walorów przyrodniczych naturalnego lasu – występowanie rzadkich gatunków roślin i ptaków, a także umożliwienie mieszkańcom miasta korzystanie z naturalnych miejsc dla celów rekreacyjno- wypoczynkowych. Zaskarżoną uchwałą z 30 stycznia 2018 r. nr LXIII.864.2018 Rada Miasta Zielona Góra zmieniła uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski" i zmniejszyła obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przez wyłączenie z niego części działki o nr 351/6. Po wyłączeniu obszar zespołu wynosi 23,1083 ha. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zniesienia formy ochrony przyrody dla części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego dokonuje się z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Do Prezydenta Miasta Zielona Góra wpływały wnioski z różnych instytucji o zapewnienie bezpieczeństwa w obszarze ul. Lubuskiej, Zielonogórskiej, Braniborskiej i Władysława IV. W rejonie wymienionych ulic występują zagrożenia związane z dużym natężeniem ruchu samochodowego oraz brakiem miejsc parkingowych, z równoczesnym skupieniem ważnych instytucji publicznych takich, jak szkoła podstawowa, dom pomocy społecznej, kościół i Instytut Astronomii Uniwersytetu Zielonogórskiego. Mieszkańcy oraz osoby czasowo przebywające w tym obszarze, bardzo często zgłaszają swoje obawy dotyczące zachowania bezpieczeństwa zdrowia i życia, a głównym problemem jest niewystarczająca ilość miejsc parkingowych, co skutkuje parkowaniem w miejscach niedozwolonych, stwarzających zagrożenie dla uczestników ruchu pieszego i kołowego. W związku z tym opracowano koncepcję zagospodarowania terenu przy ulicy Braniborskiej wraz z budową parkingu na fragmencie działki nr 351/6 obręb 32 i dlatego koniecznym było wydzielenie terenu pod budowę tego parkingu i wyłączenie go z obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Powierzchnia planowanego wydzielenia to 0,5 ha. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 marca 2018 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r. Wojewoda wyjaśnił, że zniesienie formy ochrony przyrody, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Organ nadzoru wskazał, że bezpieczeństwo powszechne oznacza stan polegający na braku zagrożenia, które może przyjąć formy zagrożenia: technicznego, społecznego lub naturalnego. W przypadku znoszenia obiektowej formy ochrony przyrody ze względu na tę przesłankę musi występować zagrożenie dla alternatywnie wielu osób albo musi to być zagrożenie w wielkich rozmiarach. Wojewoda podkreślił, że pojęcie bezpieczeństwa powszechnego należy do języka prawnego i występuje w wielu aktach prawnych, lecz nie jest ono bezpośrednio definiowane. Zdaniem organu nadzoru zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego może mieć związek z budową lub utrzymywaniem w należytym stanie urządzeń infrastruktury technicznej takich jak wały przeciwpowodziowe czy też mury oporowe. W ocenie organu nadzoru, budowa parkingu, na którym będą mogli zaparkować rodzice dzieci dowożący je do szkoły podstawowej, mieszkańcy pobliskiego osiedla, wierni uczestniczący w obrzędach religijnych czy też pracownicy i studenci uniwersytetu nie może być uznana za zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Budowa parkingu nie służy bowiem ochronie ludzi czy też istotnego mienia, a jedynie zapewnieniu wygody polegającej na możliwości zaparkowania samochodu w miejscu znajdującym się w niedużej odległości od docelowego miejsca wizyty. Ponadto z przesłanej dokumentacji i wyjaśnień Prezydenta Miasta nie można wywnioskować, że budowa parkingu na części działki nr 351/6 zapewni bezpieczeństwo powszechne w rejonie SP nr 7 i DPS-u. Z przedłożonej mapy obrazującej lokalizację planowanego parkingu wynika, że jedyny dojazd i wyjazd z parkingu miałby prowadzić ul. Braniborską. Ulica ta ma bardzo wąski pas drogowy i z uwagi na bliską zabudowę mieszkalną nie może zostać poszerzona. Budowa parkingu na działce 351/6 spowodowałaby znaczne zwiększenie ruchu samochodowego na ul. Braniborskiej, co już samo w sobie spowodowałoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa dzieci chodzących pieszo do szkoły. Z uzasadnienia do uchwały oraz wyjaśnień Prezydenta Miasta Zielona Góra wynika bowiem, że z parkingu mogliby korzystać nie tylko nauczyciele i rodzice dowożący swoje dzieci do szkoły, ale także inne osoby, w tym przede wszystkim mieszkańcy pobliskiego osiedla oraz mieszkańcy wieżowców z ul. Władysława IV. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło Miasto Zielona Góra. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przesłanka bezpieczeństwa powszechnego to klauzula generalna, w oparciu o którą możliwe jest zabezpieczenie wartości wyżej cenionych w ramach kategorii interesu publicznego niż wartości przyrodnicze. Treść tej przesłanki nie została bezpośrednio zdefiniowana, nie została też jednoznacznie ustalona w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego. Na gruncie omawianego przepisu przyjmuje się rozumienie tego pojęcia z prawa karnego. Zgodnie z art. 163 § 1 k.k., ponosi odpowiedzialność za przestępstwo ten, kto sprowadza zdarzenie, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach. W związku z tym, żeby można było mówić o bezpieczeństwie powszechnym, musi występować alternatywnie wiele osób albo zagrożenie w wielkich rozmiarach. Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru w sposób prawidłowy wyjaśnił na czym polega naruszenie prawa będące przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały, wykazując, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia normy art. 44 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.; dalej: u.o.p.). Sąd I instancji wskazał, że brak parkingu w pobliżu szkoły, kościoła i innych instytucji, może powodować pewne utrudnienia i zagrożenia w ruchu drogowym, z uwagi na parkowanie w miejscach niedozwolonych. Nie stanowi to jednak zagrożenia dla bezpieczeństwa powszechnego w rozumieniu art. 44 ust. 4 u.o.p., bowiem nie jest to zagrożenie wielu osób lub mienia w wielkich rozmiarach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Zielona Góra. Miasto zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) i art. 44 ust. 4 u.o.p., przez uznanie, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r. zmieniającej uchwalę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski". Miasto wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 44 ust. 4 u.o.p., ponieważ wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r., która zmieniła uchwałę w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski". Wynika to z tego, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta z 30 stycznia 2018 r. zniosła na części działki nr 351/16 położonej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego tego rodzaju ochronę przyrody z powodu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego w postaci budowy parkingu na obszarze 0,5 ha na potrzeby mieszkańców, jak i innych osób korzystających na tym terenie z obiektów użyteczności publicznej. Jednak dyspozycja art. 44 ust. 4 u.o.p. zawiera zamknięty katalog przesłanek zniesienia tzw. indywidualnej formy ochrony przyrody, a więc także zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ustanawianego i znoszonego w formie aktu prawa miejscowego przez właściwą radę gminy (miasta). Są to utrata wartości przyrodniczych i krajobrazowych, z których powodu ustanowiono daną formę ochrony przyrody lub konieczność realizacji inwestycji celu publicznego i braku rozwiązań alternatywnych, czy też ustanowienia parku kulturowego przy czym, co nie budzi żadnej wątpliwości, powyższe przesłanki nie wystąpiły w tej sprawie. Natomiast sporną kwestią jest czy wystąpiła w tej sprawie przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego skutkująca koniecznością budowy parkingu i zniesienia z tej przyczyny na przedmiotowej części działki nr 351/6 tej formy ochrony przyrody. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przesłanki powołane przez Radę Miasta Zielona Góra nie są wystarczające do uznania, że jest konieczna budowa parkingu na przedmiotowej działce nr 351/6 w obrębie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski" z powodu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, o którym stanowi przepis art. 44 ust. 4 u.o.p. Nie wystąpiła bowiem w tym przypadku przesłanka zagrożenia technicznego, społecznego, naturalnego czy też powodziowego, jak i zagrożenia w wielkich rozmiarach. Natomiast budowa planowanego parkingu nie służy ochronie ludzi czy też ich mienia w tym zakresie przedmiotowym, a tylko służy zapewnieniu możliwości zaparkowania samochodu w miejscu znajdującym się w niedużej odległości od docelowego miejsca wizyty, np. szkoły, uniwersytetu, osiedla lub kościoła. Dlatego też, kontrola Sądu I instancji zastosowania przez organ nadzorczy art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 ust. 4 u.o.p., biorąc pod uwagę cel utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jest prawidłowa. Nie wystąpiła bowiem ustawowa przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego w zakresie koniecznym do zniesienia na części działki nr 351/6 przedmiotowej ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski". Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.