II OSK 3685/18

Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 735/18 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 735/18, na skutek skargi W. M. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] marca 2018 r., którą – powołując się na art. 273 ust. 6 i art. 271 ust. 3 Prawa wodnego – ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 17.794 zł za 2018 r. za pobór wody powierzchniowej na potrzeby młyna na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] decyzją z [...] stycznia 2003 r. na 15 lat, to jest do 31 grudnia 2018 r., skarżącemu oraz W. M. Wskazana decyzja została wydana na skutek informacji rocznej z 6 lutego 2018 r. skierowanej do skarżącego oraz do W. M. i złożonej od niej przez skarżącego reklamacji z 20 lutego 2018 r., doręczonej organowi administracji 26 lutego 2018 r., w której skarżący twierdził, że W. M. zmarł w 2004 r., że po jego śmierci młyn prowadziła jego żona H. M., która zmarła w 2012 r., że "młyn został całkowicie wyrejestrowany z ewidencji działalności gospodarczej" w 2011 r. oraz że skarżący nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a młyn jest nieczynny i nie korzysta z wód młynówki. W uzasadnieniu decyzji organ administracji m.in. wskazał, że pozwolenie wodnoprawne z [...] stycznia 2003 r. obowiązuje do 31 stycznia 2018 r. i zostało udzielone także skarżącemu. Ponadto w ocenie organu administracji fakt, że woda nie jest faktycznie pobierana nie ma znaczenia dla ustalenia opłaty stałej, gdyż jej "istotą (..) jest potencjalna możliwość poboru". Zdaniem organu świadczy o tym sformułowanie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, gdzie stanowi się "może być pobrana na podstawie pozwolenia", a nie "została pobrana". Wskazano też, że organ administracji pismem z 28 lutego 2018 r. poinformował skarżącego, że wycofanie pozwolenia wodnoprawnego z obrotu prawnego wymaga zrzeczenia się tego pozwolenia. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że jeżeli zrzeknie się pozwolenia wodnoprawnego w okresie rozpatrywania reklamacji to ta okoliczność zostanie uwzględniona. Dalej wskazał, że pismo z 28 lutego 2018 r. zostało doręczone skarżącemu 6 marca 2018 r., a termin na rozpatrzenie reklamacji upłynął 12 marca 2018 r. i w tym czasie nie wpłynęło zrzeczenie się pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący w skardze twierdził, że po pierwsze, fakt, iż w rzeczywistości nie była pobierana woda ma znaczenie dla ustalenia opłaty stałej, po drugie, zrzeczenie się pozwolenia wodnoprawnego złożył w terminie, gdyż nadał je na poczcie 12 marca 2018 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz że organ administracji wbrew wymogom art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem ustalenia ograniczył jedynie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego i jego treści. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności wyrok WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, stwierdził, że samo pozwolenie wodnoprawne nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia opłaty stałej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podczas ponownego rozpoznania sprawy organ administracji powinien uwzględnić okoliczność w postaci zrzeczenia się przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego oraz wyjaśnić czy skarżący faktycznie prowadzi działalność gospodarczą i czy ma rzeczywistą możliwość korzystania z wód w rozumieniu ustawowego pojęcia "usługi wodnej", o którym mowa w art. 35 ust 1 Prawa wodnego. Sąd pierwszej instancji polecił też, aby organ administracji zweryfikował twierdzenia skarżącego, że właściciel młyna W. M. zmarł w 2004 r., że młyn jest nieczynny od 1 kwietnia 2011 r. i nie korzysta z wody młynówki od tego czasu oraz że skarżący "w ogóle nie prowadzi działalności w młynie i nigdy jej nie prowadził". Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalić należy, czy usługa wodna polegająca na szczególnym korzystaniu z wód w postaci poboru wody z rzeki dla potrzeb młyna wodnego jest realizowana, bowiem odpłatność za usługę wodną należy się wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 271 ust. 3 Prawa wodnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnienie pozwolenia wodnoprawnego nie jest wystarczającym warunkiem określenia opłaty stałej, pomimo że z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana, co oznacza, że opłata stała ma charakter abonamentu, niezależnego od rzeczywistego korzystania i pobierania, ale zależnego jedynie od samej możliwości poboru, wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego, - art. 271 ust. 2 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż powołany przepis dotyczy poboru wody podziemnej, a nie – jak w rozpoznawanej sprawie – powierzchniowej. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego przez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że jest ona zgodna z prawem, mianowicie powołanym przepisem Prawa wodnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że nie została ona wydana z naruszeniem powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną podtrzymano dotychczasowe stanowisko dotyczące sposobu wykładni art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, wywodząc, że z treści tego przepisu wynika, iż dla ustalenia opłaty stałej nie jest konieczne pobieranie wody, lecz możliwość jej pobrania wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego. Wskazano też na instytucję przyrzeczenia udzielenia pozwolenia wodnoprawnego przewidzianą w art. 412 Prawa wodnego, która w ocenie organu administracji potwierdza taką wykładnię. Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że po wydaniu zaskarżonej decyzji skarżący przedłożył organowi administracji zrzeczenie się pozwolenia wodnoprawnego, które wpłynęło 15 marca 2018 r. Dlatego w odpowiedzi na skargę skarżący kasacyjnie uznał częściowo słuszność skargi, stwierdzając, że obowiązek uiszczenia opłaty stałej powinien obejmować okres od 1 stycznia do 15 marca 2018 r. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej trafnie zarzuca się naruszenie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji powołał się na przepis prawa, który nie miał w sprawie zastosowania. Jednakże wskazane naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjął, iż - w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji - dla ustalenia opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej istotne znaczenie miało to, czy woda jest rzeczywiście pobierana, a nie jedynie to, że obowiązuje pozwolenie wodnoprawne uprawniające do poboru wody. Wskazane stanowisko Sądu pierwszej instancji ma istotne znaczenie dla zastosowania, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, art. 271 ust. 3 Prawa wodnego i przesądza o tym, że organ administracji powołany przepis naruszył, gdyż uznał, iż nie ma znaczenia, czy woda jest rzeczywiście pobierana na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje wsparcie w nowelizacji Prawa wodnego wynikającej z ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170), którą - z mocą od 23 listopada 2019 r. - a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, do art. 271 Prawa wodnego dodano ustęp 5a, w którym postanowiono, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Powołany przepis może być podstawą uznania, że opłata stała zależy jedynie od obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a nie korzystania z niego. Dodanie go potwierdza, że wcześniej istniały istotne wątpliwości, co do wykładni przepisów Prawa wodnego w zakresie opłaty stałej, w szczególności jeżeli chodzi o zagadnienie, czy można ją ustalić, gdy pozwolenie wodnoprawne obowiązuje, ale nie jest realizowane. Dodatkowo należy wskazać, że wątpliwości co do wykładni przepisów Prawa wodnego, mogących mieć zastosowanie wobec skarżącego, potęguje fakt, iż skarżący był adresatem pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego, które nie przewidywało ustalanej corocznie opłaty stałej. Skarżący, który twierdzi, że młyn, na potrzeby którego woda miała być pobierana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 2003 r., nie działa od 2011 r., został więc zaskoczony przez nową regulację prawną, która w przepisach przejściowych takie sytuacje powinna była uregulować w duchu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawo wodne nie zawiera jednak żadnych przepisów przejściowych, które uwzględniałby to, że adresaci dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych, formalnie obowiązujących, ale niewykorzystywanych, nie mieli wystarczających możliwości, aby dostosować się do nowych przepisów, przez np. zrzeczenie się niewykorzystywanych uprawnień. Mając na uwadze te wątpliwości, co do wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę nałożenia obowiązku zapłaty opłaty stałej, organ administracji powinien był, stosownie do art. 7a § 1 k.p.a., dokonać ich wykładni na korzyść potencjalnych adresatów tego obowiązku i przyjąć, że skoro woda na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego nie jest w rzeczywistości pobierana, to opłata stała nie może być ustalona. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i w związku z tym w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.