VI SA/Wa 229/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ) decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej udp) stwierdził z urzędu wygaśnięcie z dniem 17 lipca 2017 r., ostatecznej decyzji GDDKiA z [...] lipca 2013 r. nr [...], znak: [...], zezwalającej E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...],[...], ul. [...] (dalej: E., spółka, skarżąca) na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] ([...]) km 0+230-0+260, przyłącza kablowego energetycznego, w obszarze zabudowanym poza jezdnią oraz w poprzek drogi o łącznej powierzchni rzutu poziomego: 11,24 m2. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco: W oparciu o decyzję GDDKiA z [...] lutego 2013 r. znak: [...] E. wystąpiła do Rejonu w [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] ([...]). Wniosek dotyczył umieszczenia w pasie drogowym przyłącza kablowego energetycznego, w obszarze zabudowanym poza jezdnią oraz w poprzek drogi o łącznej powierzchni rzutu poziomego: 11,24 m2. W dniu [...] lipca 2013 r. GDDKiA wydał decyzję nr [...] zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] przyłącza kablowego energetycznego, o łącznej powierzchni rzutu poziomego: 11,24 m2. Termin umieszczenia ww. urządzenia w pasie drogowym obejmował okres: od 26 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., i dalej na okres 5 lat tj. do 31 grudnia 2018 r. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji w dniu 17 lipca 2017 r. oddana została do użytku obwodnica miasta [...]. Skutkiem tego, odcinek drogi krajowej nr [...] od km 188+136 do km 199+802 przestał stanowić przebieg drogi krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, nastąpiła zmiana podmiotowa jak i przedmiotowa decyzji. Taka zmiana wynikała bezpośrednio z treści art. 10 ust. 5 udp stanowiącego, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Oznaczało to również zmianę zarządcy drogi, którym z mocy prawa stał się Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], do którego to podmiotu właściciel urządzeń winien złożyć stosowny wniosek celem kontynuacji zajęcia pasa drogowego. Organ podkreślił, że niniejsza decyzja odzwierciedla istotę zmiany w stanie prawnym i wymaga, celem załatwienia sprawy, dalszego współdziałania stron z nowym zarządem drogi, który przejął przedmiotowy odcinek drogi. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E., zarzucając organowi: I. naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, co skutkuje także naruszeniem art. 7, 8 i 11 kpa, 2) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na brak podstaw do wygaśnięcia decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zmiana kategorii drogi publicznej na odcinku objętym wydanym uprzednio zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, powoduje zmianę podmiotową i przedmiotową decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § kpa jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jej zdaniem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Za błędne uznała stanowisko organu, który przyjął, że wraz ze zmianą kategorii drogi publicznej z dniem 17 lipca 2017 r. nastąpiła podmiotowa i przedmiotowa zmiana decyzji. Jak podkreśliła pas drogowy objęty decyzją GDDKiA nadal jest zajmowany poprzez umieszczony w nim kabel energetyczny, a stanu tego nie determinuje ani (uprzedni czy obecny) zarządca drogi jako podmiot właściwy do rozstrzygania w kwestii zajęcia pasa drogowego, ani też (aktualny czy wcześniejszy) status (kategoria) drogi publicznej. Skarżąca nadmieniła również, że pas drogowy objęty decyzją organu w dalszym ciągu jest zajmowany przez ten sam podmiot (nie zmienił się właściciel urządzenia - kabla, a co za tym idzie nie zmienił się adresat decyzji administracyjnej, zarówno w części przyznającej uprawnienie, tj. udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i zobowiązującej do uiszczania opłaty za zajecie tego pasa). Podniosła również, że organ błędnie zastosował art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa pomimo braku podstaw do wygaśnięcia decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Nawiązując do treści ww. przepisu wskazała, że żadna z opisanych w jego treści okoliczności nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. Przedmiotowe urządzenia w postaci przyłącza elektrycznego są niezmiennie umieszczane w pasie drogowym, a wykonalności decyzji nie podważa fakt, że po jej wydaniu nastąpiła zmiana kategorii drogi publicznej. Powyższe nie może stanowić o bezprzedmiotowość decyzji w zakresie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia obowiązku ponoszenia opłat rocznych za trwałe zajęcie tego pasa. Zaznacza, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych brak jest przepisu, który formułowałby nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i nałożeniu opłaty za jego zajęcie z powodu zmiany zarządcy drogi publicznej, czy też jej kategorii. W ocenie skarżącej zmiana zarządcy drogi publicznej wynikająca ze zmiany kategorii drogi pozostaje bez wpływu na prawny byt decyzji administracyjnych wydanych przez organ dotąd właściwy do rozstrzygania spraw związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Zdaniem strony, dotychczasowe decyzje administracyjne w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wymiaru opłaty winny nadal funkcjonować w obrocie prawnym, kształtując prawa i obowiązki obywateli. Zmiana właściwości organu nie implikuje potrzeby weryfikacji treści stosunku prawnego, bowiem przeczyłoby to zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za bezpodstawne. Podkreślił, że dokonana poprzez wygaszenie decyzji zmiana leżąca w interesie strony – nowego zarządcy drogi jest zasadna. Działania w zakresie zmiany kategorii drogi winny doprowadzić do odzwierciedlenia zaistniałych zmian i w konsekwencji prowadzić do tego aby należne środki były adekwatne do zmienionego stanu prawnego, jak też trafiły do właściwego organu, bowiem to nowemu właścicielowi drogi będzie przysługiwać prawo do podejmowania wszelkich działań zmierzających do wykonywania na zarządzanym przez siebie odcinku wszystkich nałożonych przepisami ustawy o drogach publicznych obowiązków zarządcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 kpa lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W myśl art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 kpa. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 kpa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018; E. Śladkowska, Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), w: Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2013). W cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Przyjąć zatem należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie bezspornie doszło do zmiany organu uprawnionego do zarządu drogą. Wraz z oddaniem do eksploatacji w dniu 17 lipca 2017 r. obwodnicy miasta [...], odcinek drogi krajowej nr [...] od km 188+136 do km 199+802 przestał stanowić przebieg drogi krajowej, a został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Wskazana zmiana wynikała wprost z art. 10 ust. 5 udp, zgodnie z którym odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Konsekwencją zaliczenia opisanego odcinka do kategorii drogi wojewódzkiej była zmiana podmiotu zajmującego się zarządem tej drogi. Przepis art. 19 ust. 1 udp stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w ust. 2 ww. artykułu wyliczono, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), a dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa (pkt 2). W ramach zarządu do zarządcy należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 udp). Zasadę tę co do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ujęto także w art. 40 ust. 1 udp. Zapisano w nim, że zajęcie pasa na ww. cele wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego, skoro w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji i dacie wydania decyzji w tym zakresie, zarządcą drogi był już zarząd województwa i on z chwilą zmiany kategorii drogi stał się organem właściwym w sprawach wydawania zezwoleń na zajęcie pasa ruchu w odniesieniu do przedmiotowej drogi, to również w kwestii wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej samej drogi właściwy był już zarząd województwa, a nie GDDKiA (por. postanowienia NSA z 23 marca 2018 r.: sygn. akt II GW 70/17, sygn. akt II GW 71/17, sygn. akt II GW 2/18, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano w treści ww. orzeczeń, nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że wcześniejszy zarządca drogi, który wydał zezwolenie jest w dalszym ciągu właściwy w sprawie wygaszenia takiej decyzji ze względu na art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w przypadku zmiany zarządcy. Powołany przepis prawa procesowego rozumieć należy w szerszym kontekście prawnoustrojowym uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu na podstawie obowiązującego prawa. Tę zaś kwestię w rozpoznawanej sprawie rozstrzyga art. 40 ust. 1 udp w związku z art. 20 kpa. W świetle powyższego wskazujący na właściwy organ w sprawach wygaśnięcia decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii. Warte zauważenia jest też, że stosownie do treści art. 162 § 3 kpa, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 1 i 2 kpa następuje również w drodze decyzji administracyjnej, od której jako od decyzji wydanej w nowej sprawie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, opubl. ONSA 1989, nr 2, poz. 60, przywoł. za A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 1021 oraz analogicznie – Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El). Powyższe oznacza, że w sprawach czy to wygaśnięcia, czy zmiany decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie może rozstrzygać inny organ, niż ten który jest aktualnie właściwy jako organ I instancji w sprawach zajęcia pasa drogowego. Dodatkowo, w powołanych wyżej postanowieniach z dnia 23 marca 2018 r., NSA zauważył, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną wcześniej decyzją ostateczną. Wystarczająca jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawiają zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Mając na uwadze powyższą argumentację, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionej przez strony argumentacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 złotych ustalony na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 złotych, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).