II SA/Op 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 22 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K. (zwanego również stroną, wnioskodawcą lub skarżącym), jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w Opolu z dnia 22 grudnia 2017 r., nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2016 r. w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: PROW 2014-2020). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2016 w ramach PROW 2014-2020, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych, na łączną powierzchnię 154,50 ha. We wniosku zadeklarował realizację następujących pakietów: - pakiet 11 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, deklarując działki rolne z oznaczeniem: U1, DEE1, DL1, L1, AB1, B1, S1, BL1, CA1, H1, BC1, AF1, CK1, DJ1, AE1, AO1, C1, DK1, AK1, CB1, AL1, BU1, E1 o łącznej powierzchni 40,38 ha (dalej w skrócie: "pakiet 11"), - pakiet 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, deklarując działki z oznaczeniem: D1, F1, G1, I1, II1, K1, Ł1, M1, N1, O1, P1, R1, T1, W1, Z1, AA1, AC1, AD1, AG1, AH1, AI1, AJ1, AP1, AR1, AU1, AW1, AZ1, BA1, BB1, BD1, BE1, BGG1, BH1, BI1, BJ1, BK1, BM1, BN1, BO1, BR1, BS1, BT1, BW1, BZ1, CC1, CD1, CH1, CL1, CM1, CN1, CO1, CP1, CR1, CS1, CT1, DA1, DC1, DE1, IA1, KK1, ALL1, AZZ1, DM1, DN1, DO1, BG1 o łącznej powierzchni 114,12 ha (dalej w skrócie: "pakiet 12"). Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. skarżący wycofał z wniosku o przyznanie płatności ekologicznej działki rolne zadeklarowane w ramach pakietu 11. Podniósł, że wycofanie części wniosku jest konieczne w świetle decyzji nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Wskazał, że ww. decyzję otrzymał po złożeniu wniosku na rok 2016, a która obecnie znajduje się w trakcie procedury odwoławczej. W przypadku jej uchylenia, wniósł o uznanie wycofania części wniosku za niebyłe. W dniach od 16 września do 7 listopada 2016 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności - metoda analizy ryzyka. W kontroli stwierdzono błąd o nr DR 45, tj. "stwierdzono rozbieżność pomiędzy danymi dotyczącymi stref buforowych a stanem stwierdzonym w terenie" dla działek rolnych oznaczonych: AU, BG, BGG, BH, CH, CK, CL, CM, DJ, DL, E, F, G, H, IA, K, KK, L, M, N, O, S, T, U, W, Z, Ł. Stwierdzono jednocześnie, że nieprawidłowość ta nie wpływa na wysokość przyznanej płatności. W dniach od 20 października do 23 listopada 2016 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie działań realizowanych w ramach PROW na lata 2014-2020 - Rolnictwo ekologiczne (działanie M 11) - analiza ryzyka. W wyniku tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które zostały zapisane w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. J. K. wniósł zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli. Podniósł, iż protokół został przekazany po upływie ponad trzech miesięcy od daty zakończenia kontroli. Ponadto nie uczestniczył w kontroli i nie składał wyjaśnień. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami w zakresie użytkowania jako trawy na gruntach ornych, działek: AB1, AE1, AF1, AK1, AL1, AO1, AZZ1, B1, BC1, BL1, BU1, C1, CA1, CB1, CK1, DEE1, DI1, DL1, E1, H1, L1, S1 i U1, a które zostały zakwalifikowane przez kontrolujących jako TUZ. Wyjaśnił, że ww. działki były użytkowane jako grunt orny i stanowiły użytek ekologiczny EFA1. Na działkach tych od kwietnia 2015 r. rosło żyto na kiszonkę, o czym świadczą, zdaniem skarżącego, liczne dowody, tj. zapisy w planie działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonym w roku 2015; zapisy w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej za rok 2015; rejestry rolnośrodowiskowe prowadzone w gospodarstwie, a potwierdzone przez inspektora AgroBioTest kontrolującego gospodarstwo, dokumentacja fotograficzna dotycząca uprawy działek pod siew żyta w roku 2014 oraz zapisy we wniosku o płatności na rok 2015. Powyższe dowody, zdaniem skarżącego, świadczą o tym, że uprawa traw na wymienionych działkach została przerwana uprawą żyta na zielonkę. Pismem z dnia 24 maja 2017 r. Biuro Kontroli na Miejscu poinformowało J. K. o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do raportu z czynności kontrolnych. Pismem z dnia 11 czerwca 2017 r. J. K. po raz kolejny złożył zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie dla działki CK1 (zamieszczone w uwagach) nie odnosi się w żaden sposób do sytuacji w jego gospodarstwie: opis dotyczy wsiania mieszanki traw, a nie - jak to miało miejsce - siewu i zbioru żyta na zielonkę. W piśmie tym powoływał się na kolejne dowody mające potwierdzić, że na wymienionych działkach od kwietnia 2015 r. rosło żyto na kiszonkę. Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. Biuro Kontroli na Miejscu poinformowało J. K. o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do Raportu z czynności kontrolnych, ze względu na brak ich zasadności. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020, w części dotyczącej 23 działek zadeklarowanych przez skarżącego w ramach pakietu 11 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji i jednocześnie odmówił przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2016 do działek zadeklarowanych w ramach pakietu 11.1 oraz pakietu 12.1 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, a także odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2016 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349, z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą RROW 2014-2020") oraz § 2 i § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370, późn. zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował przebieg postępowania, po czym omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzenia ekologicznego regulujące kwestie przyznania płatności ekologicznej do gruntów rolnych. Podał, że w zakresie płatności do pakietu 11 skarżący zadeklarował 20 działek rolnych o powierzchni 40,12 ha oraz 66 działek rolnych o powierzchni 114,12 ha do pakietu 12. Dodał, że w trakcie kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego stwierdzono nieprawidłowości, które zostały zapisane w raporcie z czynności kontrolnych. Jako dowód w sprawie przyjął raport wraz z notatkami służbowymi Biura Kontroli na Miejscu. W dalszej kolejności, odnosząc się do poszczególnych pakietów, podał, że w zakresie płatności do pakietu 11 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej oraz powierzchnia stwierdzona wynosiła 0,00 ha. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o jakim mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24, art. 27, art. 37 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy, art. 38 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, uwzględniono również wyniki potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą/kontrolę na miejscu. W zakresie płatności do pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, organ wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana w ramach tego pakietu wynosiła 114,12 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 106,11 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24, art. 27, art. 37 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy oraz art. 38 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, uwzględniono również wyniki potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą i kontrolę na miejscu. Jednakże z uwagi na fakt, że w zakresie pakietu 12 nie został spełniony jeden z podstawowych warunków przyznania płatności, tj. utrzymanie minimalnej obsady zwierząt w gospodarstwie, płatność została odmówiona. Organ wskazał, że wyznaczony na podstawie danych z bazy IRZ, wskaźnik DJP EKO na rok 2016 wyniósł 14,2142, natomiast dolna granica obowiązująca w przypadku gospodarstwa skarżącego wyniosła 34,236. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że decyzja za rok 2015 została doręczona z wielomiesięcznym opóźnieniem. Natomiast wydanie decyzji w przewidzianym prawem terminie pozwoliłoby skarżącemu na wcześniejsze podjęcie decyzji co do kontynuowania lub zaniechania uczestnictwa w programie w roku 2016 i kolejnych latach. Dodał, że jeżeli w należącym do niego gospodarstwie nie ma wystarczającej obsady zwierząt, to Agencja mogła to sprawdzić w kilka dni od przyjęcia wniosku i wówczas niepotrzebne były kontrole oraz argumentacja dotycząca uznania gruntów ornych za TUZ. Oceniając stanowisko organu zawarte w decyzji, skarżący stwierdził, że nie odnosi się ono do przedstawionych w toku postępowania argumentów świadczących o utrzymaniu gruntów ornych w gospodarstwie. Zarzucił, że decyzja zawiera jedynie enigmatyczne stwierdzenie o dopuszczeniu jako jedynego dowodu w sprawie raportu z kontroli wraz z notatkami służbowymi Biura Kontroli na Miejscu. Tym samym, Agencja w żaden sposób i na żadnym etapie postępowania nie odniosła się do wyjaśnień i dowodów świadczących o błędnych ustaleniach organu. Również w decyzji nr [...] brakuje merytorycznej polemiki z wyjaśnieniami strony i analizy dowodów świadczących o błędnych ustaleniach Agencji. Skarżący domagał się powołania niezależnego od Agencji eksperta rolnośrodowiskowego, w celu ustalenia, czy działki wskazywane przez niego jako grunty orne są rzeczywiście gruntami ornymi z uprawą traw. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że tryb i warunki przyznawania płatności ekologicznej producentom rolnym uregulowano w rozporządzeniu ekologicznym i powołał przepisy dotyczące warunków przyznawania tej płatności. Podniósł, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowna weryfikacja sprawy. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ ma możliwość weryfikacji deklaracji producentów zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym także przeprowadzenie kontroli na miejscu, która najpełniej oddaje rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Podkreślił, że podstawowym zadaniem przeprowadzonej kontroli na miejscu jest ustalenie, czy dane podane we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym, a celem tej kontroli jest m.in. zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie poszczególnych pakietów, w pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił - w ujęciu tabelarycznym - ustalenia dotyczące pakietu 11 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, i wyjaśnił, że w 2015 r. na wskazanych działkach strona deklarowała pakiet 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji oraz pakiet 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji. Zatem, w poprzednim roku trwania programu postępowanie w sprawie przyznania płatności ekologicznej do powierzchni działek podanych w tabeli dotyczyło innego pakietu, a co za tym idzie, w ramach innego pakietu organ prowadzący postępowanie weryfikował, czy zostały spełnione warunki, wymogi oraz normy obowiązkowe dla danego pakietu. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący w roku 2016 po raz pierwszy zgłosił do pakietu 11 powierzchnię 40,38 ha, z kolei na mocy pisemnego oświadczenia z dnia 16 sierpnia 2017 r. wycofał wszystkie działki rolne zgłoszone do tego pakietu. Zatem, organ pierwszej instancji zobowiązany był do umorzenia postępowania w ramach działek zgłoszonych do pakietu 11. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest postępowaniem wnioskowym, a to oznacza, że strona jest inicjatorem wszczęcia postępowania i kształtuje zakres tego postępowania. Skoro w przedmiotowej sprawie J. K. złożył oświadczenie woli, iż wycofuje działki zgłoszone do pakietu 11, to organ prowadzący postępowanie powinien był umorzyć postępowanie w takim zakresie, w jakim wnioskowała o to strona. Złożenie dokumentu wycofania oznacza bowiem, że strona nie jest zainteresowana dalszym prowadzeniem postępowania i że nie zostanie podjęte rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie. Oceniając skuteczność cofnięcia, organ wywodził, że poczynione w oświadczeniu zastrzeżenia dotyczą procedury odwoławczej związanej z decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r., która nie została zaskarżona. W przekonaniu organu, zamiarem strony było wskazanie decyzji z dnia 20 czerwca 2016 r. rozstrzygającej o przyznaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2015, która została uchylona decyzją z 13 stycznia 2017 r. W wyniku ponownej weryfikacji sprawy o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2015, organ pierwszej instancji w dniu 28 lipca 2017 r. wydał decyzję przyznającą tę płatność. Składając w dniu 16 sierpnia 2017 r. oświadczenie o wycofaniu działek z płatności ekologicznej na rok 2016, J. K. był więc świadomy rozstrzygnięcia podjętego w sprawie o przyznanie płatności na rok 2015. Organ zaznaczył, że przepisy K.p.a. nie dopuszczają instytucji warunkowego wycofania żądania, a taki charakter miało pisemne wyjaśnienie przyczyn wycofania żądania. Złożone oświadczenie woli zostało jednak uznane za przejaw woli strony co do wycofania podanych działek, tym samym wywołało skutek w postaci umorzenia postępowania w tym zakresie. Jeśli strona byłaby zainteresowana wycofaniem ww. żądania, to powinna złożyć kolejne oświadczenie o wycofaniu swojego żądania z dnia 16 sierpnia 2017 r., natomiast kontrola został przeprowadzona w związku z pierwotnym wnioskiem, jednak z uwagi na wycofanie przedmiotowych działek z wniosku, organ utracił uprawnienie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pomimo tego organ wyjaśnił, że argumentacja strony dotyczyła problematyki uznania przez organ stwierdzonej uprawy, jako kwalifikującej do przyznania w ramach innych pakietów, bo pakietów 1 oraz 7, czyli pakietów, o które skarżący wnioskował w roku 2015. Dlatego stanowisko organu podjęte w roku 2015 co do kwalifikowalności stwierdzonej uprawy w zakresie wnioskowania o płatność do pakietu 1 oraz 7, nie może być bezpośrednio przełożone na stanowisko, które miałoby zastosowanie w roku 2016, gdyby strona nie wycofała złożonego wniosku, czego konsekwencją było umorzenie postępowania w tym zakresie. Ponadto, w związku z faktem wycofania przedmiotowych działek, powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach pakietu 11 wyniosła 0,00 ha, co z kolei było podstawą do wydania rozstrzygnięcia w postaci odmowy przyznania płatności ekologicznej z tytułu pakietu 11. W dalszej kolejności organ odwoławczy zweryfikował rozstrzygnięcie odnośnie do pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, zaś ustalenia poczynione w tym zakresie zostały przedstawione w stosownej tabeli. Zaznaczył, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia był w posiadaniu protokołu z czynności kontrolnych, jak również ustaleń poczynionych przez Jednostkę Certyfikującą (JC). Za prawidłowe uznał ustalenie, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnościami (powierzchnia TUZ) wyniosła 106,11 ha. Podzielił też stanowisko, że w przypadku pakietu 12, płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik jest równocześnie posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Przy ustalaniu spełniania warunków bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od 15 marca do 30 września danego roku, jeżeli w odniesieniu do tych zwierząt rolnik dokonał zgłoszeń do rejestru, wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Z kolei, liczbę DJP oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt i współczynnika przeliczenia zwierząt na DJP, który jest określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Powołując się na § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, wskazał organ, że wyznaczony na podstawie danych z bazy IRZ wskaźnik DJP na rok 2016 wynosił 14, 2142 (wyznaczony na podstawie 170 sztuk owiec przebywających w siedzibie stada J. K. w okresie od 15 marca do 30 września 2016 r.), podczas gdy dolna granica wskaźnika wynosi 34,236. Dlatego należało odmówić przyznania płatności do pakietu 12. Ponadto organ tłumaczył, że zarzuty strony dotyczyły postępowania, które zostało umorzone. J. K. zarzucał organowi m.in. niekompetencję, wadliwość sporządzonych protokołów, tymczasem organ pierwszej instancji nie wydał rozstrzygnięcia w zakresie spełnienia warunków w ramach płatności do pakietu 11. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, powołując się na § 16 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, że skoro strona nie spełniła warunków przyznania płatności ekologicznej, a więc zarówno warunku do przyznania płatności do pakietu 11 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, jak i pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, to należało również odmówić przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc kolejny raz, że organ nie odniósł się do jego argumentacji i zarzutów dotyczących przede wszystkim błędnego uznania działek, na których uprawiane było żyto na zielonkę, za trwałe użytki zielone (TUZ). Tłumaczył, że uprawa żyta miała miejsce w celu przerwania istnienia na tych działkach trwałych użytków zielonych, a nie - jak sugeruje organ - otrzymania płatności za grunty orne, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Akcentował, że nigdy nie uprawiał traw w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona. Po przeprowadzeniu uprawy gleby, wsiał żyto. W ocenie skarżącego, w trakcie kontroli przeprowadzanej po pełnym sezonie wegetacyjnym kontrolujący mogli "nie widzieć" śladów uprawy żyta. Natomiast przepisy wymagają dla przerwania ciągłości trwałego użytku zielonego uprawy innej rośliny, jednak nie określają wymaganego sposobu uprawy, pozostawiając dobór zabiegów rolnikowi. Wyjaśnił, że we wniosku o płatności na 2015 r. działki, na których uprawiane było żyto zostały wyraźnie wskazane jako żyto na zielonkę. Ponadto w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej zaznaczono zbiór na niektórych działkach w dniach 20 i 23 kwietnia 2015 r., a w tym terminie nie zbiera się traw (trawy zbiera się nie wcześniej niż około 20 maja), lecz zbiera się żyto na zielonkę. Dodał, że w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej za rok 2015 nie było wzmianki o siewie żyta, bo żyto ozime wysiewa się jesienią roku poprzedniego. Jako bezzasadne uznał również rozważania organu o braku rowków po siewie, a także konieczność wyorywania bruzd w kompleksie pól, na których wykonuje się jednakowe zabiegi, zaś koszenie na polach z trawami na gruntach ornych i trwałych użytkach zielonych wykonuje się tak samo i w tym samym terminie. Wskazał, że wnosił o powołanie eksperta rolnośrodowiskowego, niezależnego od Agencji, w celu ustalenia, czy działki wskazywane we wniosku jako grunty orne są rzeczywiście gruntami ornymi z uprawą traw. Takiego eksperta jednak nie powołano. Z kolei protokół AgroBioTest potwierdził jego argumenty, lecz w zaskarżonej decyzji, jak też na żadnym etapie postępowania, organ nie odniósł się do jego wyjaśnień i dowodów świadczących o błędnych ustaleniach Agencji. Zdaniem skarżącego, zapisy w planie działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym w roku 2015, zapisy w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej za rok 2015, rejestry rolnośrodowiskowe prowadzone w gospodarstwie, a potwierdzone przez inspektora AgroBioTest kontrolującego gospodarstwo, dokumentacja fotograficzna dotycząca uprawy działek pod siew żyta w roku 2014 oraz zapisy we wniosku o płatności na rok 2015 dokumentują jednoznacznie, że uprawa traw na spornych działkach została przerwana uprawą żyta na zielonkę. Zgodził się, że na działkach nie były widoczne ślady siewu rzędowego, gdyż siew traw był wykonywany siewnikiem do poplonów w sposób rzutowy, zaś po siewie działki były bronowane broną łąkową. Na działkach zostały wysiane, zgodnie z regułami rolnictwa ekologicznego, nasiona traw zebrane z tych działek w latach poprzednich (z niewątpliwą domieszką nasion innych roślin). Stąd, po kilku miesiącach może nie występować żadna różnica między TUZ na sąsiednich działkach i na uprawianych. Zauważył, że w kontroli przeprowadzonej w roku 2016, która jest przywoływana jako dowód w sprawie, uczestniczył ten sam inspektor, który kontrolował gospodarstwo w roku 2015, do którego ustaleń wniósł szereg zastrzeżeń. W związku z powyższym, jako zasadny uznał zarzut upodobnienia wyników kontroli za 2016 do wyników z 2015 r. Wskazał nadto, iż w pismach przesłanych do organu przestawił dowody na poparcie swoich twierdzeń, jednak w dalszym ciągu nie wyjaśniono, na jakiej podstawie ustalenia kontroli na miejscu mają większą wagę niż deklaracja rolnika i ustalenia JC. Zaznaczył, że od lat realizuje programy rolnośrodowiskowe na takim samym obszarze i z taką samą obsadą zwierząt, a należne płatności na rok 2015 i 2016 zostały zmniejszone tylko z powodu zmiany przepisów, co - w przekonaniu skarżącego - jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i dodatkowo wyjaśnił, odnosząc się do zapisów rejestru działalności rolnośrodowiskowej, że są one prawidłowe w zakresie, w jakim zapisano "trawy na gruncie ornym", a nie "żyto", które w okolicznościach sprawy nie było plonem głównym (a takiego dotyczy rubryka rejestru) w 2015 r. Przypomniał, że takie stanowisko popierają przedstawione już wcześniej dowody, w tym plan działalności i zdjęcia. Powtórzył, że pomimo deklaracji organu o szczegółowym przeanalizowaniu materiału dowodowego, w decyzjach brak jest odpowiedzi na podnoszoną w postępowaniu przez skarżącego argumentację. Pełnomocnik organu wniósł i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że w decyzji odwoławczej pojawił się błąd w zakresie, w jakim wskazuje się ust. 3 § 9 rozporządzenia ekologicznego, podczas gdy chodzi o ust. 4. Podkreślił, że niewątpliwym jest cofnięcie przez skarżącego wniosku w zakresie pakietu 11. Dodatkowo wskazał, że w decyzji wyjaśniono, dlaczego brak jest dostatecznej obsady zwierząt. Na pytanie Sądu oświadczył, że organ prawidłowo zachował się umarzając postępowanie i jednocześnie odmawiając przyznania płatności w tym samym zakresie. W piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r., złożonym na rozprawie, skarżący przedstawił dodatkowe wyjaśnia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Rozważania w zakresie tej oceny rozpocząć należy od sprecyzowania reguł proceduralnych obowiązujących w sprawach przyznawania płatności ekologicznych w ramach PROW na lata 2014-2020. Wynikają one z treści art. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej nadal "ustawą PROW 2014-2020", który przewiduje - co do zasady - stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. W przepisach art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 określone zostały jednoznacznie obowiązki organu w toku postępowania, jak też wyraźnie wyłączono stosowanie art. 81 K.p.a. Stanowi to istotną modyfikację zasad postępowania wynikających z art. art. 7, 9 i 10 K.p.a., tj. prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, a także rozkładu ciężaru dowodu. Tym samym, organ jest zobligowany realizować pozostałe obowiązki określone w procedurze administracyjnej. W związku z tym zauważyć przyjdzie, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z przyjętej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rodzajów decyzji określonych w art. 138 § 1 K.p.a., wśród których wymienione jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga natomiast nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada podjęcie decyzji w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane przepisy. Tok rozumowania organu, przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska również w postępowaniu sądowym. Uzasadnienie decyzji stanowi też element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 K.p.a., zobowiązuje organ do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 K.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazano na wstępie, powyższe obowiązki organu nie zostały wyłączone na gruncie ustawy PROW 2014-2020, zatem niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna spełniać wszystkie omówione dotychczas wymogi. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie realizuje w pełni wskazanych powyżej standardów. Uzasadniając takie stanowisko, w pierwszym rzędzie odnotować należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 15 czerwca 2016 r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2016, w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych, deklarując do pakietu 11 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, 23 działki rolne oznaczone numerami: U1, DEE1, DL1, L1, AB1, B1, S1, BL1, CA1, H1, BC1, AF1, CK1, DJ1, AE1, AO1, C1, DK1, AK1, CB1, AL1, BU1, E1 o łącznej powierzchni 40,38 ha, oraz do pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, 66 działek rolnych o łącznej powierzchni 114,12 ha z oznaczeniem: D1, F1, G1, I1, II1, K1, Ł1, M1, N1, O1, P1, R1, T1, W1, Z1, AA1, AC1, AD1, AG1, AH1, AI1, AJ1, ALL1, AP1, AR1, AU1, AW1, AZ1, BA1, BB1, BD1, BE1, BG1, BH1, BI1, BJ1, BK1, BM1, BN1, BO1, BR1, BS1, BT1, BW1, BZ1, CC1, CD1, CH1, CL1, CM1, CN1, CO1, CP1, CR1, CS1, CT1, DA1, DC1, DE1, IA1, KK1, AZZ1, DM1, DN1, DO1, BGG1. Następnie pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. skarżący wycofał z płatności działki rolne zgłoszone w ramach pakietu 11. Ponadto w oświadczeniu tym skarżący wskazał, że wycofanie części wniosku jest zasadne z uwagi na doręczenie - już po złożeniu wniosku na rok 2016 r. - decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wnosił również o uznanie wycofania części wniosku za niebyłe w przypadku uchylenia przez organ decyzji nr [...]. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji w sentencji decyzji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020, w części dotyczącej działek zgłoszonych do pakietu 11 i jednocześnie odmówił przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2016 do tych samych działek rolnych, zadeklarowanych w ramach pakietu 11 oraz do działek rolnych zadeklarowanych w ramach pakietu 12, a także odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2016. Uzasadniając swoje stanowisko, organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, odnotowując złożenie przez skarżącego wniosku o wycofanie z płatności działek zgłoszonych w ramach pakietu 11, analizował zakres przeprowadzonej kontroli oraz stwierdzonych w toku tej kontroli nieprawidłowości, a także przytoczył przepisy regulujące kwestie przyznania płatności ekologicznej do gruntów rolnych. Organ ten nie badał natomiast kwestii skuteczności wycofania przez skarżącego działek zgłoszonych w ramach pakietu 11, jak również nie odniósł się do przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania. Zauważyć należy, że umorzenie postępowania z uwagi na wycofanie z wniosku o przyznanie płatności ekologicznych części działek oznaczało w niniejszej sprawie, że organ powinien był odstąpić od merytorycznego orzekania w tym zakresie. Tak się jednak nie stało, ponieważ wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności ekologicznej w stosunku do działek zadeklarowanych w ramach pakietu 11 świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Organ wydał zatem wadliwe rozstrzygnięcie, albowiem w stosunku do tych samych działek - z jednej strony - umorzył postępowanie, czyli zakończył formalnie postępowanie w tym zakresie, zaś z drugiej strony odmówił przyznania płatności ekologicznych, czyli załatwił sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Tak więc w omawianej części decyzja organu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej odnośnie do działek zgłoszonych w ramach pakietu 11 zawiera dwa rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczające. Tym samym decyzję taką należało uznać za wadliwą i niezrozumiałą, wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. Wadliwości tych nie usunął organ odwoławczy, w pełni akceptując, z naruszeniem dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowisko organu pierwszej instancji. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 22 ustawy PROW 2014-2020, płatności w ramach działania rolnictwo ekologiczne przyznawane są na wniosek rolnika, zatem organ rozpatrujący wniosek jest związany żądaniem wnioskodawcy. Natomiast cofnięcie wniosku w odniesieniu do części zgłoszonych działek powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniającej umorzenie postępowania w tej części, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy PROW 2014-2020. Dlatego, jeżeli wnioskodawca ostatecznie zgłosi rezygnację z ubiegania się o przyznanie płatności co do wcześniej zgłoszonych działek poprzez stosowną zmianę wniosku, organ - będąc związany takim stanowiskiem strony - nie może przyznać płatności do gruntów rolnych w zakresie objętym zmianą. Trafnie dostrzegł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, że w świetle przepisów prawa unijnego dopuszczalne było wycofanie przez skarżącego części wniosku o przyznanie płatności (art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227, s. 69). Co jednak istotne w niniejszej sprawie, umorzenie postępowania możliwe jest tylko w przypadku skutecznego cofnięcia wniosku, tymczasem kwestia ta nie została przez organy dostatecznie rozważona, co - w przekonaniu Sądu - było konieczne z uwagi na wycofanie części wniosku, lecz pod wskazanym przez stronę warunkiem. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, warunkowe wycofanie żądania przez stronę - co do zasady - nie jest dopuszczalne, więc z reguły skutkiem zgłoszenia takiego wniosku powinno być jego nieuwzględnienie. Podkreślenia również wymaga, że oświadczenie strony o cofnięciu skargi powinno być wyraźne i nie może budzić wątpliwości co do swej treści. Natomiast w okolicznościach sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu dokonał w sposób nieuprawniony oceny skuteczności częściowego cofnięcia wniosku przez pryzmat własnych przypuszczeń co do rzeczywistych intencji strony. W istocie zmienił treść oświadczenia skarżącego z dnia 16 sierpnia 2016 r. i przyjął, że zamiarem strony nie było dokonanie zastrzeżenia dotyczącego procedury odwoławczej związanej z decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która nie została zaskarżona, lecz zastrzeżenie dotyczyło innej decyzji, tj. decyzji z dnia 20 czerwca 2016 r. rozstrzygającej o przyznaniu płatności ekologicznej na rok 2015. Na skutek wniesionego odwołania, decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy i w jej następstwie organ pierwszej instancji wydał w dniu 28 lipca 2017 r. decyzję w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2015 r., doręczoną w dniu 14 sierpnia 2016 r., czyli w dacie składania oświadczenia o wycofaniu części działek z płatności ekologicznej na 2016 r. skarżący był świadomy rozstrzygnięcia podjętego w sprawie o przyznanie płatności na 2015 r. Przedstawienie takiej argumentacji zmierzało do wykazania, że postawiony w piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. warunek, od którego skarżący uzależnił cofnięcie części wniosku, był nieaktualny, a to z kolei pozwoliło na uznanie skuteczności cofnięcia i umorzenie postępowania w odniesieniu do działek zgłoszonych w ramach pakietu 11. Powtórzyć przyjdzie, że takie postępowanie organu jest niedopuszczalne i świadczy o niedochowaniu zasady praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020). Treść pisma z dnia 16 sierpnia 2016 r. była jasna. Jeśli jednak organ przypuszczał, że skarżący wskutek pomyłki powołał się na niewłaściwą decyzję, to powinien był wyjaśnić swoje wątpliwości z udziałem strony. Z uwagi na ujawnienie opisanych powyżej wadliwości postępowania i konieczność dokonania ponownej oceny skuteczności oświadczenia skarżącego z dnia 16 sierpnia 2016 r. o cofnięciu części działek, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Stwierdzone naruszenia prawa procesowego niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na tym etapie postępowania nie można wykluczyć, że wniosek o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu 11 powinien zostać rozpoznany merytorycznie. W tej sytuacji dalsze badanie legalności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stało się zbędne, ponieważ po otrzymaniu prawomocnego wyroku organ jeszcze raz rozpatrzy sprawę w jej całokształcie. Niemniej jednak, w celu wyeliminowania błędów w toku ponownego rozpoznawania sprawy już teraz odnotować trzeba, że zawiera ona nieścisłości w zakresie działek wskazanych w poszczególnych pakietach. I tak, organ odwoławczy wielokrotnie podał, że we wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. zgłoszono do płatności działkę DI1, podczas gdy z wniosku tego wynika, że w ramach pakietu 11 skarżący uwzględnił działkę DJ1. Z kolei, opisując działki podlegające wycofaniu przez stronę, organ wymienił tylko 22 działki, pomijając przy tym dwie działki wymienione przez stronę, tj. U1 oraz DK1, i błędnie wskazując, że wycofanie dotyczyło również działki AZZ1, która - jak wynika z akt sprawy - została zgłoszona do pakietu 12. Prawidłowe wskazanie wycofanych działek miało natomiast zasadnicze znaczenie dla oceny, czy wnioskodawca w całości zrezygnował z ubiegania się o płatności w ramach pakietu 11. Zdaniem Sądu, powyższe niedokładności dodatkowo wzmacniają tezę o naruszeniu przez organ odwoławczy obowiązku wyczerpującego i rzetelnego rozpoznania materiału dowodowego, tj. obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020. Dodatkowo wyjaśnić jeszcze trzeba, że argumentacja skargi nie mogła mieć wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie, gdyż dotyczyła umorzonego postępowania. Ponadto została sformułowana w kontekście przyznania płatności w ramach pakietu 1 i 7, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.