IV SA/Wa 560/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Miasta B. kwotę 1040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżaną decyzją z dnia [...] listopada 2017r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0056 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w [...], odcinek od skrzyżowania z ulicą [...] do granic miasta. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 26.395,00 zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0056 ha, przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...] w [...], odcinek od skrzyżowania z ulicą [...] do granic miasta, w pkt 2 o przyznaniu ww. odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości, tj. S. K. w udziale wynoszącym 1/3 cz. ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] - w wysokości 8.798,33 zł (pkt a), A. K. w udziale wynoszącym 1/9 cz. w wysokości 2.932,78 zł (pkt b), osoby lub osób, które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 4/9 cz. ww. nieruchomości, stanowiącego własność zmarłego J. K. s. A. i M. - w wysokości 11.731,11 zł (pkt c), osoby lub osób, które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 1/9 cz. w ww. nieruchomości stanowiącego własność zmarłego G. K. s. A. i M. w wysokości 2.932,78 zł (pkt d), w pkt 3 odmówił powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz w pkt 4 zobowiązującej Prezydenta Miasta [...], jako zarządcę drogi krajowej w granicach miasta na prawach powiatu, do wypłaty ustalonego w pkt 2a i 2b odszkodowania oraz do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego ustalonego w pkt 2c i 2d odszkodowania, a następnie przekazania odszkodowania do depozytu sądowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył W. W. - Dyrektor [...] w [...], działający w imieniu Prezydenta Miasta [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę 26.395,00 zł i orzeczenie, iż odszkodowanie to powinno wynieść 22.911,00 zł. W odwołaniu wskazano, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo do kwoty odszkodowania zaliczył wartość składnika budowlanego w postaci jezdni o nawierzchni asfaltowej, przyjmując iż stanowi ona część składową przejętej działki, w sytuacji gdy, zdaniem odwołującego się, jest ona elementem drogi - ul. [...], stanowiącej własność Gminy [...], a jedynie posadowioną na ww. działce. Odwołujący się powołał się przy tym na brzmienie przepisu art. 151 K.c., który stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit, o której mówi art. 48 K.c. Minister w zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), określanej dalej jako specustawa drogowa, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tego aktu, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Stanowiła ona współwłasność: A. K., S. K., J. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 1987 r., sygn. akt: [...], spadek po A. K. nabyła żona M. K. oraz synowie: A. K., J. K. oraz G. K. Natomiast spadek po M. K. nabyli synowie: A. K., J. K. oraz G. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydział Cywilny, z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt: [...]). Jak wynika z akt sprawy brak jest postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych J. K. oraz G. K., a zatem przedmiotowa nieruchomość posiada w tej części nieuregulowany stan prawny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż działka nr [...] o pow. 0,0056 ha, jest fragmentem niezabudowanego gruntu o kształcie nieregularnym i stanowi fragment jezdni. Przedmiotowa działka położona jest przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul, [...], posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Biegły opisał sąsiedztwo nieruchomości. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż działka nr [...] o pow. 0,0056 ha, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r., znajdowała się w całości na terenie oznaczonym jako MW - obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dalej rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż ze względu na brak w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobnych, o porównywalnych częściach składowych i brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, w procedurze wyceny określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Analizując rynek nieruchomości drogowych biegły objął monitoringiem miasta w województwie [...], o porównywalnej atrakcyjności lokalizacyjnej. Na powyższym obszarze biegły odnotował kilkanaście transakcji nieruchomościami o charakterze drogowym. Wykaz tych nieruchomości znajduje się na str. 17 operatu szacunkowego. Ceny nieruchomości podobnych wahały się od 117,76 zł/m² do 180,92 zł/m², a średnia cena kształtuje się na poziomie 137,60 zł. Następnie biegły dokonał analizy nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z terenu miasta [...], biorąc pod uwagę obszary odznaczające się porównywalną atrakcyjnością lokalizacyjną, z ostatnich dwóch lat, licząc od daty wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Na str. 18 operatu szacunkowego znajduje się wykaz 11 transakcji kupna sprzedaży nieruchomości, spełniających podstawowe kryteria podobieństwa. Ostatecznie wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości stanowiącej sumę wartości rynkowej prawa własności gruntu oraz wartości odtworzeniowej jego części składowych biegły oszacował na kwotę 26.395,00 zł. W ocenie organu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz współczynników. W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,0056 ha, była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zatem wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 1 rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Zdaniem Ministra zarzuty odwołującego się nie zasługują na uznanie, bowiem własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. W związku z powyższym obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania, odpowiadającego wartości odjętego prawa własności (gruntu wraz z jego częściami składowymi). Naniesienia budowlane w postaci jezdni asfaltowej stanowiły część składową działki nr [...]. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość ww. naniesienia budowlanego, która to następnie kwota prawidłowo została przyznana - jako część odszkodowania - na rzecz byłych właścicieli działki. W ocenie Ministra nie podlega wycenie jezdnia rozumiana jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi. Za wszystkie te elementy organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić odszkodowanie. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo nie powiększył ww. odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Z treści pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 25 lipca 2016 r. wynika, iż w przypadku działki nr [...] nie wpłynęło pisemne oświadczenie byłych właścicieli odnośnie wydania tej działki na rzecz inwestora, jak również nie został sporządzony protokół zdawczo - odbiorczy potwierdzający faktyczne ich objęcie przez inwestora. Doszło co prawda do wydania na rzecz inwestora części ww. działki - fragmentu stanowiącego część składową znajdującego się na nieruchomości - to bowiem znajdowało się w pasie drogowym i znajdowało się w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], jednakże przejęta przez Skarb Państwa nieruchomość obejmowała również części działki nie stanowiącej pasa drogowego, których, jak już wskazano powyżej, byli właściciele nie wydali. Prezydent Miasta [...] w skardze z dnia 5 stycznia 2018 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazał, że odszkodowanie ustalone zaskarżoną decyzją zostało określone błędnie. Powinno ono wynosić jedynie 22.911,00 zł, albowiem dotychczasowym właścicielom działki [...], wbrew stanowisku organu I i II instancji, nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi położonemu na działce [...]. Zdaniem skarżącego organ I i II instancji błędnie przyjął, że jezdnia położona na wymienionej działce jest częścią składową tej działki; jest on częścią składową ale drogi (będącej własnością Gminy [...]) czyli budowli, albo inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 K.c. Przedmiotowa droga - ul. [...] w [...], będąca drogą należąca do Gminy [...] (jako droga kategorii gminnej) została wybudowana z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego. Wtedy doszło do powiększenia drogi (budowli) będącej innym urządzeniem niż budynek, do którego ma zastosowanie art. 151 K.c. Odwołując się do poglądów judykatury stwierdził, że "wznoszeniem budynku lub innego urządzenia" jest również przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku lub urządzenia, w tym - dobudowanie nowej części wkraczającej na cudzy grunt. Stanowisko to jest trafne, ponieważ z punktu widzenia interesów obu stron (właściciela zajętego gruntu i inwestora) i ich rozliczeń okoliczność, czy do przekroczenia granicy doszło w toku realizacji pierwotnej inwestycji czy następczo, ma charakter przypadkowy. Nie wyklucza go również wykładnia językowa, ponieważ pojęcie wznoszenia budynku nie musi oznaczać jednorazowej inwestycji, lecz wznoszenie może się składać z kolejnych etapów, następujących w znacznych odstępach czasu, przy czym nie muszą być one wszystkie pierwotnie planowane. Ustalając odszkodowanie za działkę nr [...] organ naruszył przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, 47 i 48 K.c. oraz niezastosowanie art. 151 K.c. W rezultacie organ II instancji ustalił odszkodowanie zawyżone i niesłuszne, bezpodstawnie wzbogacające uczestników postępowania, kosztem Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W trakcie rozprawy w dniu 21 czerwca 2018 r. skargę popierał - ustanowiony w sprawie - pełnomocnik Miasta (radca prawny). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie w niej podniesiono, że decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres należnego odszkodowania, jako odpowiadającego wartości wywłaszczonego gruntu, wobec nie zastosowania jednej z reguł prawa cywilnego, zakreślającej, co także należy traktować jako część składową nieruchomości – zawartej w art. 151 K.c. W sprawie nie są sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne. Stronom należne jest odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Przy tym na jej fragmencie zrealizowano - ze środków publicznych - fragment drogi publicznej (jezdni). Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w skardze. Naniesienie budowlane, zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze, nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Wynika to z art. 151 K.c., stanowiącego regulację szczególną, wobec zawartej w art. 48 K.c. W danym przypadku zasada superficies solo cedit doznaje ograniczenia. Stanowisko takie - na tle treści normatywnej art. 151 K.c. - prezentowane jest zarówno w doktrynie jak i judykaturze, powołanej w skardze. Jest także wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 73/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano expressis verbis: "inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej". Należy wskazać, że analogicznie, gdy chodzi o reguły wypłaty odszkodowania za nieruchomości, gdzie znajdują się urządzenia (obiekty budowlane) osób trzecich - gestorów sieci infrastrukturalnych - zadośćuczynienie również nie obejmuje wartości tych instalacji. Nie stanowią one bowiem, wobec regulacji szczególnej, części składowej wywłaszczonego gruntu. W tym miejscu odwołać się należy do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1974 r., sygn. akt III CZP 21/74, z której jednoznacznie wynika, że skoro przepisy kodeksu cywilnego nie zawierają postanowień normujących stosunki wynikające z sąsiedztwa gruntów i brak jest normy ogólnej, która by odsyłała w tym zakresie do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności, należy uznać, że do tych stosunków należy stosować, w drodze analogii, odpowiednie przepisy o własności. Dotyczy to również stosowania art. 151 K.c. Trafnie zauważono w skardze, że koncepcja przyjęta przez organ, jakoby odszkodowanie mogło obejmować wartość naniesień budowlanych, stanowiących - jak wskazano - własność osób trzecich, nie jest do pogodzenia z regułą tzw. słusznego odszkodowania. Reasumując, nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego - art. 18 ust. 1 specustawy. W jego myśl wysokość odszkodowania ustala się uwzględniając stan nieruchomości. Organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość, błędnie przyjęły - za opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment, zrealizowanej na niej, drogi publicznej. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążące. Wykraczają bowiem poza kwestię metodyki określenia wartości składników majątkowych (zakres wiedzy specjalistyczna biegłego), dotycząc oceny prawnej, tj. za które z nich należne jest odszkodowanie. Ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy określi wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na nieruchomości drogi publicznej (jezdnia). O ile sporządzony w sprawie operat szacunkowy będzie nadal aktualny, możliwe będzie wykorzystanie danych tam zawartych, dotyczących wartości mienia, za które osobom wywłaszczonym przysługuje odszkodowanie. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły natomiast innej wady, niż wskazana wyżej, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania - w pkt 2 sentencji wyroku - zapadło na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.). Na koszty postępowania składają się kwoty: 140 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi i 900 zł – tytułem wynagrodzenia radcy prawnego. ----------------------- 8