II SA/Sz 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prodziekana do Spraw Studenckich Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. nr [...]. 1. Wnioskiem z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) D. W. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") zwrócił się o przyznanie stypendium socjalnego na rok akademicki [...]. 2. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] P. ds. studenckich W. E. Z. U. T. w S., działając na podstawie art. 175 ust. 1 oraz art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.s.w."), art. 104 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej przywoływana jako: "k.p.a.") w zw. z art. 207 ust. 1 u.p.s.w. oraz § 7 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej studentom Z. U. T. w S. wprowadzonego zarządzeniem nr [...] R. Z. U. T. w S. z dnia [...] r. (dalej przywoływany jako: "Regulamin"), przyznał Skarżącemu stypendium socjalne w wysokości [...] zł/miesiąc w roku akademickim [...] na okres od [...] r. do [...] r. W motywach rozstrzygnięcia Organ wskazał, że stypendium przyznano na podstawie § 4, § 7, § 8 Regulaminu w wysokości zgodnej z zarządzeniem nr [...] Rektora ZUT z dnia [...] r. w sprawie wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów w roku akademicki [...]. 3. Skarżący odwołał się od przedmiotowej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przyznanie stypendium w kwocie [...]zł. Wyjaśnił, że dochód wskazany we wniosku jest dochodem niepodatkowym, gdyż matka studenta ze względu na chorobę córki od roku [...] do chwili obecnej nie podjęła zatrudnienia i utrzymywała się ze świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego. 4. Po rozpatrzeniu odwołania, R. Z. U. T. w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...], wydaną na podstawie art. 175 ust. 3 u.p.s.w. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 u.p.s.w., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że stosownie do art. 179 ust. 3 u.p.s.w oraz § 8 ust. 1 Regulaminu wysokość dochodu uprawniająca do ubiegania się o stypendium socjalne nie może być niższa niż 1,30 kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz wyższa niż 1,30 sumy kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Według zarządzenia nr [...] Rektora ZUT wysokość świadczeń z funduszu pomocy materialnej w roku akademickim [...] w przypadku dochodu [...] to kwota [...]zł, a w przypadku dochodu [...] kwota [...]zł. Dalej Organ podniósł, że dochód rodziny Skarżącego został wyliczony na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego w G. o dochodach osiągniętych w [...] r., zaświadczania z Z. U. S. i innych dokumentów. Ze złożonych dokumentów wynika, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. We wniosku złożonym w dniu [...] r. widnieje oświadczenie matki Skarżącego dotyczące nieprowadzenia ze Skarżącym wspólnego gospodarstwa domowego, jednakże w załączniku nr [...] regulaminu wskazano w składzie rodziny mamę i siostrę. Ze względu na to, że dochód Skarżącego jest niższy niż wymagany w przypadku prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego (kwota nie może być niższa niż [...] zł netto) uwzględniono członków rodziny Skarżącego. 5. Skarżący złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. wobec nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji. Skarżący kwestionując ustalenia Organu odwoławczego co do dochodu warunkującego wysokość przyznanego stypendium wyjaśnił, że matka od roku [...] r. do chwili obecnej nie miała dochodów, gdyż utrzymywała się z funduszu alimentacyjnego i zasiłków rodzinnych, które nie są wliczane do dochodu. Matka studenta wychowuje sama syna lat [...] i niepełnosprawną córkę [...] Nie posiada innego źródła dochodu, nie jest w stanie opłacać wydatków na studia Skarżącego dlatego podpisała, iż syn nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Dochód przedstawiony w zaświadczeniu przez ZUS dotyczy składek zdrowotnych odprowadzanych w związku ze świadczeniem pielęgnacyjnym z OPS. 6. W odpowiedzi na skargę Rektor ZUT w S., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie wskazując, że w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i przyjęcia, że istnieje podstawa do udzielenia studentowi wsparcia z tytułu stypendium socjalnego w maksymalnej kwocie, tj. [...] zł miesięcznie. Wyjaśnił, że kryterium przyznawania stypendium socjalnego w określonej kwocie jest dochód na jednego członka rodziny, zaś Skarżący nie spełnia kryterium [...] zł, o którym mowa w Zarządzeniu nr [...] Rektora ZUT. Przy czym dla świadczeń w [...] r, brany pod uwagę jest dochód za [...] r. (§ 2 ust. 2 Zarządzenia nr [...]). W przedmiotowej sprawie, Skarżący przedłożył Organowi m.in. zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r., z którego treści wynika, że jego matka, osiągnęła w roku podatkowym [...] dochód w wysokości [...] zł, bez wskazania tytułu z jakiego dochód został osiągnięty. Ponadto Skarżący przedłożył wypis z protokołu rozprawy z dnia [...] r. zgodnie z którym małoletniej siostrze Skarżącego, przysługuje od ojca świadczenie alimentacyjne w kwocie po [...] zł miesięcznie. Oba te dokumenty zostały wzięte pod uwagę przez Organ przy ustalaniu dochodu przypadającego na członka rodziny w [...] r. Skarżący nie przedłożył żadnego dowodu wskazującego, że na rzecz małoletniej była w [...] r. wypłacana zaliczka alimentacyjna z Funduszu Alimentacyjnego w kwocie po [...] zł miesięcznie. Te informację Skarżący wskazał dopiero w skardze do WSA, zaś przedłożone przez niego potwierdzenie wypłaty zaliczki dotyczy [...]. Nadto Organ podniósł, że orzeczenie o niepełnosprawności małoletniej siostry Skarżącego zostało wydane w dniu [...] r., a zatem Organ nie miał podstaw do uznania, że małoletnia w [...] r. pozostawała dzieckiem niepełnosprawnym, zaś matce Skarżącego przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, które faktycznie nie jest brane pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny. Organ zwrócił także uwagę, że Skarżący oparł wniosek o przyznanie świadczenia z tytułu stypendium socjalnego na nieprawdziwym oświadczeniu, iż nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką, do czego przyznał się we wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu, w przypadku uzyskania świadczenia pomocy materialnej na nieprawdziwych danych, student traci prawo do przyznanego świadczenia, a nadto ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Wobec zatem treści skargi, Organ rozważa odmowę przyznania Skarżącemu stypendium socjalnego także w kwocie [...]zł, które zostało przyznane decyzją z dnia [...] r. 7. W dniu [...] r. wpłynęło do Sądu pismo Skarżącego stanowiące uzupełnienie skargi, w którym to podniesiono, że ZUS przedstawił okres składkowy ze świadczenia pielęgnacyjnego, którego to matka Skarżącego od [...] r. nie otrzymuje, a jednocześnie US przedstawił dochód utracony z umorzenia długu. Nadto Skarżący wskazał, że pisząc, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką, oparł się na słowach matki, która miała na myśli, iż nie otrzymuje od studenta żadnych dochodów, a kwota ze świadczeń jest zbyt mała, aby objąć studenta wspólnym gospodarstwem. Zaznaczył także, że nie jest biegły w sprawach administracyjnych i krzywdzące jest twierdzenie, iż celowo zataja prawdę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 8. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji Organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te nie odpowiadają prawu. 9. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 173 ust. 1 pkt 1 u.p.s.w., student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium socjalnego. W myśl art. 179 ust. 1 u.p.s.w., stypendium socjalne ma prawo otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Na mocy art. 179 ust. 2 i art. 186 ust. 1 u.p.s.w. rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne oraz szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, sposób wyłaniania studentów mogących otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta. Z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wydanego na podstawie zawartego z niej upoważnienia - Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej studentom Z. U. T. w S., wprowadzonego zarządzeniem nr [...] R. Z. U. T. w S. z dnia [...] [...] r. oraz zarządzenia nr [...] Rektora ZUT z dnia [...] r. w sprawie wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów w roku akademicki [...] wynika, że przyznanie jak i kwota stypendium socjalnego uzależniona jest od spełnienia kryterium dochodowego. Kwestie sposobu ustalenia dochodu, zostały uregulowane w art. 179 u.p.s.w. oraz § 8 Regulaminu. W przepisach tych przewidziano, że przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne uwzględnia się dochody osiągane m.in. przez studenta oraz rodziców, zaś miesięczną wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Określono też jakie przesłanki należy spełnić, aby student mógł być uznany za samodzielnego finansowo. Stosownie natomiast do treści art. 207 ust. 1 u.p.s.w., do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. 10. W orzecznictwie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Skutkiem powyższego odesłania jest zatem konieczność stosowania w sprawach z tego zakresu ogólnych zasad postępowania administracyjnego i respektowania podstawowych założeń procedury administracyjnej z uwzględnieniem oczywiście specyfiki szkolnictwa wyższego. Pamiętać przy tym należy, że organ uczelni pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 u.p.s.w. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że na gruncie k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (7 k.p.a.) oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakimi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie bowiem do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji dowodzi, że Organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego. 11. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji Organu I instancji sprowadzono tylko do jednego zdania, nie przedstawiając żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, jakie poczynił Organ. W szczególności nie podano nawet kwoty dochodu przypadającego na osobę w rodzinie, w oparciu o którą przyznano Skarżącemu stypendium socjalne w wysokości [...] zł. Tymczasem ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla sprawy, skoro w zarządzeniu nr [...] R. Z. U. T. w S. z dnia [...] r. w sprawie wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów w roku akademickim [...], kwotę stypendium socjalnego uzależniono od wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie studenta w [...] r. Akt ten bowiem przewiduje 10 kwot stypendialnych, przypisując każdej określone progi dochodowe. Organ odwoławczy podejmując próbę konwalidowania opisanego wyżej uchybienia również sam nie ustrzegł się błędu, albowiem nie wyjaśnił, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ustalił, że przeciętny miesięczny dochód na członka rodziny Skarżącego w [...] r. wyniósł [...] zł. Przywołanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaleń w zakresie dochodu nie może bowiem polegać tylko na ogólnym podaniu tego dochodu bez przedstawienia wyliczeń matematycznych oraz danych do nich przyjętych. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy Organ przyznaje stypendium socjalne w określonej wysokości, wymagane jest podanie w motywach decyzji poszczególnych składników dochodu z określeniem za jaki okres dochód ten został uzyskany i wskazanie dlaczego i z jakich powodów oraz w świetle jakich przepisów, ulegają one wliczeniu. Tymczasem takich ustaleń w decyzjach obu Organów zabrakło. Przypomnienia wymaga, że prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Z kolei niewyjaśnienie tych przesłanek w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej uniemożliwia prześledzenie i zrozumienie toku rozumowania Organów i zweryfikowanie jego poprawności. 12. Wydanie decyzji w tej sprawie powinno być poprzedzone niewadliwym ustaleniem stanu faktycznego, jest to bowiem element niezbędny do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Natomiast warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy. Z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że dochód rodziny został wyliczony na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w G. o dochodach osiągniętych w [...] r., zaświadczenia z ZUS i innych dokumentów. Co istotne, w aktach sprawy znajdują się też dwie karty określone w załączniku nr [...] do Regulaminu określające dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres ubiegania się o stypendium. Jedna z nich została podpisana przez Skarżącego i wskazano w niej, że na dochód trzyosobowej rodziny składa się kwota umorzenia długu w wysokości [...] zł ([...] zł po doliczeniu podatku), podana jako dochód utracony, "rodzinne" [...] zł, "fundusz" [...] zł oraz "świadczenie" [...] zł. Z kolei według drugiej karty dochód to kwota [...]zł oraz kwota [...]zł. Niewątpliwie dane zawarte w tych dwóch kartach nie pokrywają się, a zatem zaistniałe rozbieżności wymagały wyjaśnienia zwłaszcza, że Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że w sprawie wzięto pod uwagę zarówno zaświadczenie z US potwierdzające osiągnięcie przez matkę Skarżącego dochodu w wysokości [...] zł jak i wypis z protokołu rozprawy z dnia [...] r. o przysługiwaniu małoletniej siostrze Skarżącego świadczenia alimentacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie. Tymczasem zaznaczenia wymaga, że Skarżący w oświadczeniu złożonym do celów stypendialnych o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym (załącznik nr [...] do Regulaminu) podał, że członkowie rodziny w [...] r. uzyskali dochód z zaliczki alimentacyjnej i świadczenia rodzicielskiego. Również w odwołaniu jak i w skardze podtrzymał to oświadczenie podnosząc, że matka od [...] r. utrzymuje się z "funduszu alimentacyjnego i zasiłków rodzinnych, które nie są wliczane do dochodu". Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że Organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 13. Na zakończenie Sąd uznał za stosowne odniesienie się do sugestii zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby oparcie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego na nieprawdziwym oświadczeniu, iż Skarżący nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką, może skutkować na mocy Regulaminu utratą prawa do przyznanego świadczenia, a nawet odpowiedzialnością dyscyplinarną. Pomijając nawet kwestię, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, iż przy rozpatrywaniu wniosku uwzględniono dochody członków rodziny Skarżącego, to w ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Organ w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę, zapowiada negatywne konsekwencje dla Skarżącego. Sąd podkreśla, że zadaniem Organu rozpoznającego wniosek o przyznanie stypendium socjalnego jest właściwe pochylenie się nad sytuacją Studenta ubiegającego się o pomoc materialną zwłaszcza, jeśli jest ona, tak jak w rozpoznawanej sprawie trudna, zaś odpowiedź na skargę powinna zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego. Dlatego też wskazywanie przez Organ odwoławczy na etapie postępowania sądowego, na możliwość odebrania prawa do przyznanego świadczenia zasługuje na krytykę zwłaszcza, jeśli sam Organ dopuścił się licznych uchybień proceduralnych. Takie zachowanie jest nie tylko nie do pogodzenia z punktu widzenia roli odpowiedzi na skargę, ale także z punktu widzenia funkcjonowania organów władzy w państwie prawa, zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej jak i europejskiego standardu prawa jednostki do "dobrej administracji". 14. W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji. 15. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Organu będzie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w tym wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla merytorycznej oceny wniosku Skarżącego w zakresie przyznania stypendium socjalnego oraz wydanie rozstrzygnięcia odpowiedniego do tych ustaleń i ocen prawnych, którego to uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie toku rozumowania organu.