I OSK 4325/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 214/18 w sprawie ze skargi I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 214/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: We wniosku z dnia 30 lipca 2017 r. I. M. zwróciła się do Wójta Gminy Borzechów o umorzenie naliczonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3.375 zł. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wójt Gminy Borzechów odmówił zwolnienia wnioskodawczyni od kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3.375 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. M. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni mieszka we własnym domu, w którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z pełnoletnią córką, która nie pracuje, a jest doktorantką w trybie stacjonarnym. Skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha, z którego wydzierżawiła jego znaczną część o pow. [...]ha. Nie pobiera dopłat strukturalnych, a podatek od nieruchomości za wydzierżawione gospodarstwo pokrywają dzierżawcy. Utrzymuje się z części gospodarstwa rolnego o pow. 1,44ha, w którym posiada m.in. plantację malin, a także czynszu dzierżawy (300 zł rocznie) oraz świadczenia chorobowego z KRUS (1.800 zł za okres od stycznia do czerwca 2017 r.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość miesięcznych stałych kosztów utrzymania rodziny wynikająca z przedłożonych przez stronę dokumentów wynosi ok. 500 zł i składają się na nie: opłata za energię elektryczną (ok. 200 zł – płatna co 2 miesiące), koszt zakupu leków (średnio ok. 140 zł), składka KRUS (ok. 400 zł – płatna kwartalnie), opłata za Internet (ok. 100 zł) oraz należność za usługi komunalne (90 zł – płatna kwartalnie). Nie wskazała innych obciążeń (pozostałych opłat, posiadanego zadłużenia, czy rat kredytowych). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, ustalona sytuacja materialna i finansowa gospodarstwa domowego skarżącej nie daje podstaw do zwolnienia jej od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przedłożone dokumenty, uzyskane informacje i oświadczenia, świadczą o tym, że jest ona w stanie uregulować należność z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 3.375 zł, bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania rodziny, wobec czego nie zachodzą przesłanki określone w art. 267 K.p.a. umożliwiające zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie uprawdopodobniła, aby jej sytuacja finansowa nie pozwalała na poniesienie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podnoszone natomiast twierdzenia, w znacznej części nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym bądź, według zasad logiki i doświadczenia życiowego, okazały się niewiarygodne. Za wiarygodne organ uznał: oświadczenie skarżącej dotyczące posiadania plantacji malin, brak pobierania dopłat strukturalnych, opłacanie podatku od nieruchomości przez dzierżawców, braku możliwości podjęcia przez córkę skarżącej stałego zatrudnienia w związku z uczęszczaniem na stacjonarne studia doktoranckie, z którymi wiążą się określone obowiązki wobec uczelni. Przy czym z obowiązkami tymi, poza przywilejem odbywania samych studiów, wiążą się określone gratyfikacje, jak stypendium, czy zwolnienie z czesnego za studia. Strona nie wskazała z jakich gratyfikacji korzysta jej córka, jednak nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie ponosi kosztów związanych z odbywaniem studiów doktoranckich córki. Za niewiarygodne organ uznał oświadczenie o stratach w plantacji malin na skutek przymrozków i brak uzyskiwania dochodu z ich zbioru. Skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego klęskę w zbiorach, pomimo że gminy (okoliczność znana organowi odwoławczemu z urzędu, potwierdzona dodatkowo przez organ I instancji w odpowiedzi na zażalenie), szacowały straty i wypłacały z tego tytułu odszkodowania. Logicznym było zatem, że gdyby straty w uprawie malin faktycznie wystąpiły, a ich skala odpowiadałaby tej wskazanej przez stronę (90%), wówczas wystąpiłaby ona do gminy o udzielenie jej wsparcia. Tego jednak nie uczyniła, co wskazuje, że nie doznała znacznych strat uniemożliwiających czerpanie z plantacji dochodów, bądź też straty wystąpiły, jednak z uwagi na posiadane zasoby, nie były dla skarżącej zbyt dotkliwe. W treści zażalenia skarżąca przyznała, że uzyskała zysk z plantacji, jednak pokrył on tylko koszt inwestycji w plantację, co w ocenie organu odwoławczego, jest czymś naturalnym przy prowadzeniu jakiejkolwiek produkcji w rolnictwie. Z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą dokumentów dotyczących tych kosztów, ocena bilansu zysków i strat z produkcji nie jest możliwa. Nie zmienia to jednak dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny wiarygodności twierdzeń skarżącej, ani też oceny jej sytuacji materialnej i możliwości finansowych. Hipotetyczny dochód, jaki skarżąca uzyskuje z posiadanego gospodarstwa rolnego (nie zostało ono wydzierżawione zgodnie ze stosownymi przepisami, co pozwalałoby na wyłączenie obszaru oddanego w dzierżawę z powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego), to kwota 24.960,82 zł w skali roku. Kwota ta stanowi iloraz powierzchni gospodarstwa (9,6860ha przeliczeniowego) i wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1ha przeliczeniowego w 2016 r., tj. kwoty 2.577 zł. Dochód ten obliczany jest na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1529 ze zm.), a kwota przeciętnego dochodu została ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 22 września 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 884). Według powyższych wyliczeń hipotetyczny dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego wynosi 2.080,06 zł miesięcznie. Ustalony natomiast łączny miesięczny koszt wydatków stałych gospodarstwa domowego (udokumentowany przez skarżąca), to ok. 500 zł. Pozostała część wydatków, których nie przedstawiono, to zwyczajne koszty utrzymania, które obciążają każde gospodarstwo domowe, jak zakup żywności, środków czystości, czy higieny. Miesięczne obciążenie we wskazanej powyższej wysokości, przy uzasadnionym przyjęciu uzyskiwania przez skarżącą wyższych niż podane przez nią dochodów z gospodarstwa rolnego (w tym samej plantacji malin), daje podstawy do stwierdzenia, że skarżąca jest w stanie dokonać zapłaty należności z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego (przeprowadzonego w jej interesie prawnym) w ustalonej przez organ administracji wysokości 3.375 zł. Posiadanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego znacznych rozmiarów oraz domu mieszkalnego, nieobciążonych hipoteką, a także nieposiadanie zadłużenia (pożyczek, kredytów), wskazuje na sytuację materialną i kondycję finansową rodziny. Sytuacja ta, w świetle całokształtu materiału dowodowego nie jest wyjątkowa, aby zasadnym i koniecznym było zwolnienie skarżącej od poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W skardze na powyższe postanowienie I. M. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 80 K.p.a. polegające na uznaniu, że uzyskuje z posiadanego gospodarstwa rolnego roczny dochód w wysokości 24.960 zł; 2) art. 7 K.p.a. poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy w rozstrzygnięciu tym organ nie dokonał ważenia interesu publicznego z interesem prywatnym skarżącej; 3) art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu organu I i II instancji, że w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania przedmiotowych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy Borzechów – m.in. na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. – ustalił na łączną kwotę 6.750 zł koszty przeprowadzonego postępowania o rozgraniczenie działki nr [...] będącej własnością H. i K. małż. D. z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej I. M. i zobowiązał strony postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia tych kosztów po połowie. Postanowienie to stało się ostateczne i żadna ze stron wysokości tych kosztów nie zakwestionowała. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że skarżąca w przekonujący sposób nie wykazała, aby w sprawie występowała przesłanka określona w art. 267 K.p.a., czyli niewątpliwa niemożność poniesienia przez nią kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przede wszystkim, bez względu na prawidłowość wyliczenia dochodowości gospodarstwa rolnego skarżącej, trafnie organy zwróciły uwagę na to, że skarżąca nie wykazała należycie swojej rzeczywistej sytuacji majątkowej, w szczególności w zakresie jej dochodów. Nie przedłożyła na te okoliczności istotnych dowodów, które obrazowałyby rzeczywisty stan rzeczy w tym zakresie. Stanowisko skarżącej sprowadzało się do niespójnych twierdzeń, które nie zostały dowodami. Zauważono, że skarżąca skupiła się na wskazywaniu wysokości swoich wydatków i gdyby przyjąć za wiarygodne jej twierdzenia w całości, to ich wysokość przenosiłaby wielkość deklarowanych dochodów, co samo w sobie prowadzi do wniosku, że nie ujawniła swojej rzeczywistej sytuacji majątkowej. W takiej sytuacji Sąd uznał, że organy dokonały rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącej. Dla prawidłowej oceny przesłanki niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę kosztów postępowania rozgraniczeniowego konieczne było zestawienie uzyskiwanych przez skarżącą rzeczywistych dochodów oraz ponoszonych przez wydatków. W przypadku zaś ustalenia, że wskazane dane odnośnie któregokolwiek z tych elementów nie są wiarygodne, uprawniony jest wniosek, że wymagane przesłanki zwolnienia od kosztów nie zostały spełnione. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził, że kwestia zaliczenia przez organ odwoławczy do dochodu skarżącej hipotetycznej wysokości rocznego dochodu z jej gospodarstwa rolnego wyliczonej w oparciu o przepisy o podatku rolnym, w sytuacji kiedy na podstawie umowy dzierżawy znaczna część gospodarstwa rolnego skarżącej nie znajduje się w jej władaniu pozostawała w istocie elementem, który nie miał większego znaczenia dla przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Decydowało o tym bowiem to, że skarżąca nie wykazała należycie swojej sytuacji majątkowej, w szczególności w zakresie wysokości osiąganych dochodów ze wszelkich źródeł oraz wydatków, w tym związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z uwzględnieniem zaistniałych w nim szkód. Stanowisko skarżącej sprowadzało się w tym zakresie do twierdzeń nie popartych dowodami. Dodatkowo Sąd wskazał, że kontroli podlegało postanowienie wydane w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a więc badaniu nie podlegała legalność ustalenia wysokości tych kosztów i obciążenia obowiązkiem poniesienia połowy ich wysokości. Sposób podziału tych kosztów był przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnym postanowieniu ostatecznym, wobec czego zarzut naruszenia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest zasadny, skoro wykraczał poza granice niniejszej sprawy, a organy tego przepisu w tej sprawie w ogóle nie stosowały, a tym samym nie mogły dokonać jego naruszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. M., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącej wzięły pod uwagę wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w sytuacji gdy zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącej wzięły pod uwagę wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w sytuacji gdy niekompletny materiał dowodowy posłużył zarówno Wójtowi Gminy Borzechów oraz SKO w Lublinie do zastąpienia udowodnionych elementy stanu faktycznego, domniemaniami, które z racji braku kompletności w zakresie ustaleń stanu faktycznego nie powinny być wywiedzione; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia organu II instancji w sytuacji, gdy w rozstrzygnięciu swym organ II instancji nie dokonał ważenia interesu społecznego ze słusznym interesem skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto I. M. oświadczyła, że zrzekam się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawą postanowienia o odmowie zwolnienia I. M. z kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowił art. 267 K.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Powołany przepis pozwala wobec tego organowi administracyjnemu na zwolnienie strony w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postanowienia w tym przedmiocie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza że organ posiada swobodę wyboru rozstrzygnięcia, istotna jest natomiast argumentacja przyjęta dla uzasadnienia stanowiska zawartego w decyzji. Argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie wydane w oparciu o uznanie administracyjne powinny zaś mieć oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Odnosząc się zatem do zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (omyłkowo powołanych jako "art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c") w zw. z art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. stwierdzić należy, że ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został oparty o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy, wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób szczegółowy. W sprawie ustalono, że wnioskodawczyni mieszka we własnym domu, w którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z pełnoletnią córką. I. M. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha, z którego wydzierżawiła jego część. Nie pobiera dopłat strukturalnych, a podatek od nieruchomości za wydzierżawione gospodarstwo pokrywają dzierżawcy. Utrzymuje się z części gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha, w którym posiada m.in. plantację malin, a także czynszu dzierżawy oraz świadczenia chorobowego z KRUS. Ustalono także wysokość zobowiązań skarżącej kasacyjnie oraz odniesiono się do jej ogólnej sytuacji finansowej i życiowej. Ocena stanu majątkowego skarżącej kasacyjnie z ponoszonymi wydatkami, pozwoliła na stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi "niewątpliwa niemożność" poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 K.p.a. Świadczy o tym również podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała wysokości osiąganych dochodów ze wszelkich źródeł oraz wydatków, w tym związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z uwzględnieniem zaistniałych w nim szkód. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ustalenia organów, że subiektywne przekonanie skarżącej o konieczności zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wystarczające do uzyskania takiego zwolnienia i nie oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia organu II instancji w sytuacji, gdy w rozstrzygnięciu swym organ nie dokonał ważenia interesu społecznego ze słusznym interesem skarżącej. Podkreślić należy, że art. 7 K.p.a. stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego proporcje te w rozpoznawanej sprawie nie zostały błędnie ustalone. Podkreślić przy tym należy, że słusznego interesu strony nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie ogólnej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela - w szczególności, jeżeli uwzględnienie tego interesu spowodowałoby podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa materialnego. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uznał, że sytuacja osobista I. M. pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyznania zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sąd I instancji zasadnie przy tym uznał, że postanowienia organów administracyjnych zostały poprzedzone wystarczająco zgromadzonym materiałem dowodowym i jego prawidłową oceną oraz spełniały kryterium uznania administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.