II OSK 3058/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "D." spółka akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 333/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 13 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. K. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 333/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 13 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej "D." spółka akcyjna z siedzibą w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) przez błędne niezastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, że przepisy art. 7, 8, 77 k.p.a. zostały naruszone przez organy i w konsekwencji błędnym uchyleniu decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że organy rozpoznające sprawę dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a samo postępowanie było prowadzone z poszanowaniem wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i ocena postępowania prowadzonego przez organy powinny doprowadzić do ustalenia, że w okolicznościach tej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora. Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie w całości wniesionej skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu z dnia 12 lipca 2019 r. - oświadczenia producenta wraz z schematem przepompowni ścieków na okoliczność braku emisji hałasu i uciążliwości dla otoczenia przez montaż przepompowni ścieków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że organy obu instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co warunkowało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że wydane w sprawie decyzje nie zostały poprzedzone wystarczającym wyjaśnieniem kwestii, czy planowana inwestycja nie będzie powodować przekroczeń poziomów hałasu dopuszczalnych na terenach chronionych. Przypomnieć należy, że już w poprzednim wyroku z 1 stycznia 2017 r. II SA/Wr 696/16 Sąd Wojewódzki wskazał na potrzebę dokonania gruntownej analizy w zakresie ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza w zakresie uciążliwości związanych z emisją hałasu. Tymczasem organ pierwszej instancji bez właściwej weryfikacji dokumentacji projektowej przyjął, że hałas emitowany przez zaprojektowany budynek handlowo-usługowy wraz z infrastrukturą nie będzie przekraczał norm dopuszczalnych dla terenów zabudowy jednorodzinnej znajdującej się na sąsiednich nieruchomościach. Mianowicie organ błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji z 2 sierpnia 2017 r., że analiza akustyczna stanowi dokument, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu, a jego rzetelność i poprawność nie są weryfikowane przez organ administracji budowlanej. Przyjmując takie wadliwe założenie, organ pierwszej instancji w rezultacie nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla sprawdzenia wymagań ochrony środowiska – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak też wymogów w zakresie poszanowania, występujących w obszarze odziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organ mylnie potraktował analizę akustyczną jako element projektu architektoniczno-budowlanego, podczas gdy to w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji muszą być zawarte dane dotyczące przewidywanych uciążliwości projektowanego obiektu (§ 8 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, ze zm., dalej: Rozporządzenie z 27 kwietnia 2012 r.). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na regulacje art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Z wymienionym przepisem powiązana jest treść § 7 ust. 1 Rozporządzenia z 27 kwietnia 2012 r. stanowiącego, że wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Powyższe uwarunkowania prawne zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, przy czym organ ten trafnie zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że analiza akustyczna, jako formalnie dokument prywatny, podlega swobodnej ocenie dowodowej na podstawie art. 80 k.p.a. Chociaż organ odwoławczy w decyzji wskazał na potrzebę zbadania poprawności analizy akustycznej, pod względem formalnym oraz materialnym, to jednak nie uczynił tego w sposób wyczerpujący. W rezultacie nie zostały w sposób rzetelny wyjaśnione kwestie poruszone w odwołaniach, w których strony zarzuciły m.in.: zaniżenie czasu pracy źródeł emitujących hałas, zaniżenie ilości urządzeń chłodzących oraz agregatów, brak dokumentów potwierdzających wiarygodność obliczeń zawartych w analizie akustycznej (karty charakterystyk poszczególnych urządzeń). W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do uchybień postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zachowania dla projektowanego obiektu dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na niedostatki dokumentu analizy akustycznej, ale również brak ustaleń organów obu instancji w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że z uzasadnień decyzji nie wynika, aby sprawdzono, czy w analizie uwzględniono wszystkie źródła emisji hałasu, zwłaszcza czy ustalono adekwatną liczbę agregatów, odpowiednio do wszystkich urządzeń elektrycznych planowanych w danym obiekcie. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, że w dokumencie analizy nie odniesiono się do emisji hałasu w razie zamontowania zestawu hydroforowego oraz przepompowni ścieków. Niewątpliwie wobec zarzutów i uwag podnoszonych przez strony w toku postępowania, rzeczą organów było dokładne sprawdzenie danych, na których oparto analizę akustyczną, w szczególności dotyczących charakterystyk poszczególnych urządzeń przewidzianych w projektowanym obiekcie. Trafnie Sąd Wojewódzki zaakcentował, że obowiązkiem organu było samodzielne wyjaśnienie spornych kwestii, niedopuszczalne zaś było traktowanie stanowiska inwestora jako wiążącego. Tym samym zasadnie Sąd Wojewódzki zakwestionował wywód organu odwoławczego, błędnie interpretujący znaczenie pisma inwestora z 26 lipca 2017 r., sporządzonego na papierze firmowym P. sp. z o.o. W rezultacie prawidłowo zostały sformułowane wytyczne Sądu Wojewódzkiego, wskazujące na potrzebę dokonania jednoznacznych ustaleń co do wykazu wszystkich źródeł hałasu w planowanym obiekcie, celem zweryfikowania tych poszczególnych urządzeń, które ze względu na swe właściwości i miejsce zainstalowania będą emitować hałas, który może przenikać do otoczenia zewnętrznego. Zakres stwierdzonych uchybień proceduralnych przemawiał za uchyleniem obu kontrolowanych decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), przy czym nie tylko z powodu naruszenia przepisów wskazanych w wyroku tj. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wbrew zapewnieniom organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji z 13 marca 2018 r. nie pozwalało uznać, iż sporządzona w sprawie analiza akustyczna została rzetelnie zweryfikowana. Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut odnoszący się do art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. W przeciwieństwie do twierdzeń przedstawionych w skardze kasacyjnej, organy rozpoznające sprawę nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy obu instancji nie odniosły się w sposób wyczerpujący do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony postępowania, co naruszyło wymogi art. 8 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nieustalenie w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji skutkowało tym, że przedwczesna była ocena w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Zaznaczyć również trzeba, że nie mogły odnieść skutku wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej, albowiem postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym służy kontroli zaskarżonego wyroku, a nie prowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, do czego obowiązane są organy administracji publicznej. Ponadto zauważyć należy, że obszerne wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie analizy akustycznej przedmiotowej inwestycji nie mogły zastąpić ustaleń organów rozpoznających niniejszą sprawę, a wręcz potwierdzają braki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestnika postępowania P. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł skutkować ich przyznaniem mimo oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie zawierają zatem regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. ----------------------- 6