I OSK 3928/18

Dnia 26 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 384/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. [pic] I OSK 3928/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Skarbu Państwa P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył Skarb Państwa P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie 1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O., podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby wydana decyzja w sposób rażący naruszała porządek prawny, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 4 i 7 k.p.a. przez bezpodstawne ustalenie, że Wójt Gminy O. przy wydawania ferowanej decyzji nie przeprowadził weryfikacji prawidłowości wykonanej czynności rozgraniczenia granic nieruchomości przez uprawnionego geodetę, podczas gdy z materiału dowodowego płyną odmienne wnioski, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nieprzeprowadzenie właściwej kontroli decyzji organu I instancji przejawiające się w tym, że organ administracyjny nie skontrolował zasadności zarzutów skarżącego w zakresie przeprowadzenia dowodu z zeznań w charakterze świadka M.L. (geodety) i nieuchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji, aby w całości zgromadzić materiał dowodowy konieczny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie złożył jednocześnie oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podkreślić przede wszystkim należy, że niniejsza sprawa dotyczy kontroli decyzji wydanej w trybie nadzoru – organ stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a Sąd I instancji uznał decyzję organu nadzoru za legalną. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał na okoliczności, które legły u podstaw takiej oceny kontrolowanej decyzji. Przede wszystkim sprawa była już badana w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w prawomocnym wyroku z dnia 30 marca 2017 r., II SA/Sz 1284/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę J.G. – wnioskodawcy postępowania nadzorczego – na decyzję o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej z 1999 r., przesądził, co winno stać się przedmiotem analizy organu nadzoru w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji powołał się na art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie zarówno organ nadzoru, jak i Sąd Wojewódzki wiązały wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 30 marca 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd I instancji, jak i organ nadzoru uwzględnili owe wskazania i prawidłowo przyjęli, że Wójt Gminy O. rażąco naruszył obowiązujący w dniu [...] sierpnia 1999 r. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 r. Nr 30, poz. 166 ze zm.), dalej ustawa. W myśl tych przepisów rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, czy też ustalanie w ten sposób powierzchni rozgraniczanych nieruchomości, bądź tworzenie nieruchomości o całkiem nowych granicach, których przebieg nie wynika ze znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentów. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest wyłącznie ustalenie przebiegu istniejących granic pomiędzy nieruchomościami. Tymczasem kwestionowaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie doszło do ustalenia przebiegu granic działek o numerach [...] do [...], lecz w rzeczywistości do scalenia działek nr [...] do [...], co doprowadziło do dwukrotnego zwiększenia powierzchni nowopowstałej działki nr [...] z 17,4600 ha na 34,7271 ha. Okoliczność ta wprost wynika z decyzji Wójta Gminy O., jak również ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starosty Powiatowego w D. z dnia [...] maja 2014 r. W piśmie tym wskazano również na istnienie w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentów pozwalających na odtworzenie granic działek nr [...] do [...], których prowadzący kwestionowane postępowanie rozgraniczeniowe geodeta M.L. nie wykorzystał w prowadzonych czynnościach. To z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo uznał stanowisko organu nadzoru, że doszło także do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji, stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy, poprzedzała ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwracał upoważnionemu geodecie dokumentację do uzupełnienia. W niniejszej sprawie geodeta M.L. niewątpliwie zaniechał zbadania istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentów, w tym operatu OPE [...], które pozwalały na odtworzenie granic działek podlegających rozgraniczeniu. W protokole rozgraniczeniowym wprost stwierdził, że brak jest takich dokumentów i oparł się wyłącznie na oświadczeniach stron oraz mapie ewidencyjnej, która nie została przez niego w sposób należyty oceniona. Okoliczności te wynikają zarówno z treści samej decyzji, jak i ze zgromadzonych dokumentów. Zbędne było w tej sytuacji przesłuchanie M.L., czego domaga się skarżący kasacyjnie. Sprawa nie wymagała dodatkowych wyjaśnień. Żądanie przesłuchania geodety należało uznać za dotyczące okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.). Wskazane naruszenia przepisów ustawy słusznie uznane zostały za rażące, wykazano bowiem w sposób oczywisty, że decyzja doprowadziła do scalenia działek nr [...] do [...], a nie do określenia przebiegu ich granicy z działką nr [...]. Była zatem wprost sprzeczna z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto wydając rażąco wadliwą decyzję Wójt Gminy O. nie wywiązał się z nałożonego art. 33 ust. 2 ustawy obowiązku oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Wójt w ogóle nie ocenił, czy badanie to odnosiło się do ustalonego przebiegu granicy działki [...], a także czy granica ta odpowiadała ustalonym granicom działek, które uległy scaleniu. Skoro działki leśne o numerach od [...] do [...], które uległy scaleniu, stanowiły enklawy lasu na terenie działki nr [...], to w rzeczywistości nie doszło do ustalenia granic tych nieruchomości, lecz do scalenia działek i utworzenia z nich jednej działki, której ani granice ani powierzchnia nie odpowiadały granicom i łącznej powierzchni rozgraniczanych działek. Przeprowadzone czynności w swej istocie nie stanowiły rozgraniczenia, ale ustalenie całkiem nowej granicy powstałej na skutek scalenia nieruchomości, której przebieg nie wynikał z dostępnych, a nie wykorzystanych przez geodetę dokumentów źródłowych. Cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ogóle nie odniósł się do stwierdzonych i wymienionych powyżej kwalifikowanych wad decyzji Wójta Gminy Ostrowice z dnia [...] sierpnia 1999 r. Podniósł jedynie ogólnie sformułowane zarzuty dotyczące postępowania nadzorczego, w tym zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wydaje się, że zasadności tego zarzutu upatruje wyłącznie w fakcie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, niezgodnie z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie. Nie jest to jednak zarzut mogący przynieść oczekiwany rezultat. Wobec powyższego Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.