I OW 23/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...], a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. D. o skierowanie do domu pomocy społecznej i dofinansowanie pobytu postanawia: oddalić wniosek. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działająca z upoważnienia Burmistrza Gminy [...] wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...], a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej i dofinansowanie pobytu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że T. D., działający na podstawie ustanowionej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...] kurateli w celu reprezentowania swojej matki J.D., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], za pośrednictwem MOPS [...], o umieszczenie J.D. w Domu Pomocy Społecznej w K. Prośbę swoją motywował tym, że jest ona osobą starszą, samotną i wymagającą całodobowej opieki po przebytej chorobie, której wynikiem jest paraliż i afazja. Matka jest mieszkanką W. lecz z uwagi na to, że sam zamieszkuje w K. chciałby aby skierowanie zostało wydane do DPS w K. Umożliwiłoby mu to częstszy kontakt z matką. Obecnie zainteresowana czasowo przebywa w Niepublicznym Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...] " w S., S. Jako adres zamieszkania wskazano W. Powyższy wniosek przekazany został zgodnie z właściwością do Burmistrza Gminy [...], który jednak z takim przekazaniem się nie zgadza. W jego ocenie decydujące w tej sprawie jest ustalenie miejsce zamieszkania J.D., zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy wynika, że centrum aktywności życiowej zainteresowanej to miejsce jej stałego zamieszkania czyli W. Pod tym adresem koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe z uwagi na to, że tam jest jej mieszkanie i rodzina. W ocenie organu miejsce zamieszkania T.D. nie jest przesłanką by uznać, że właściwą miejscowo gminą jest gmina K. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] wniosła o wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako organu właściwego w tej sprawie. Miejscem zamieszkania J.D. są K. Po zakończonej hospitalizacji, od grudnia 2016 r. do maja 2017 r. nieprzerwanie przebywała w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w K. To miasto wybrała na miejsce swojego zamieszkania, albowiem chciała być bliżej syna. Obecnie zainteresowana czasowo przebywa w Niepublicznym Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...]" w S., S., który oddalony jest o 50 km od miejsca zamieszkania jej syna. Z uwagi na fakt, że syn został jej kuratorem to złożył wniosek o umieszczenie mamy w Domu Pomocy Społecznej w K. Jako reprezentant matki uznał, że w K. jest jej centrum życiowe i z tym miejscem wiąże ona swoją przyszłość. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje fakt, iż J.D. ma miejsce zameldowania we W. (mieszkanie zostało wynajęte studentom). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). W sytuacji gdy dana osoba ma ustanowioną opiekę, to miejsce jej zamieszkania jest miejscem zamieszkania opiekuna, na co wprost wskazuje art. 27 k.c. Należy jednak zauważyć, iż przepis art. 27 k.c. dotyczy opiekuna prawnego i nie ma zastosowania do żadnego przypadku kurateli, w tym do kuratora ustanowionego dla osoby niepełnosprawnej. W takiej sytuacji właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku o skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej należy wywieść z art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które wskazują organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż zainteresowana wskutek konkretnych okoliczności zmuszona została do zmiany wielu spraw w swoim życiu. Obecnie przebywa w Niepublicznym Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...] " w S., gmina S. Tam też, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazł niezbędną pomoc i opiekę. Gmina S. stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw J.D., a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. W tej sytuacji uznać należy, że żaden z organów biorących udział w przedmiotowym sporze o właściwość nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie J.D. do domu pomocy społecznej i dofinansowanie pobytu. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a.), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż organy administracji publicznej winne kierować się przepisami prawa, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach uwzględniać sytuację osobistą i rodzinną osoby wnioskującej o pomoc.