I OSK 133/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/18 w sprawie ze skargi M.T. i A.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 233/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. i A.T. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.T. Skarga kasacyjna M.T. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, tj. art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 155 ust. 1 oraz art. 156 w zw. z art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a polegające na uznaniu operatu szacunkowego z [...] grudnia 2016 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji do zaniżenia orzeczonego odszkodowania, bowiem rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć dostępne ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, pochodzących z najbliższej okolicy. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, 145 § 1 pkt. 1 lit. c i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przywołana decyzja Wojewody [...] z [...].11.2017 r. nie naruszyła przepisów k.p.a., mimo że organ nie zgromadził oraz nie rozpatrzył wnikliwie i wszechstronnie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności operatu szacunkowego oraz wskazywanych w pismach skarżących z dn. [...].01.2017 r., [...].03.2017 oraz [...].05.2017 r. transakcji, które winny być podstawą ustalenia wartości odszkodowania, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub - ewentualnie - na podstawie art. art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu l instancji wskazującym, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odszkodowania posiada uprawnienia do oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym. Na organie ciąży bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani byli ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z niewyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, zarządzono skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, którego źródłem jest unormowanie zawarte w art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.)., że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, przy czym powinny być one wskazane w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione (wyartykułowane) w skardze kasacyjnej oraz uzasadnione. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą błędnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 134 § 1, 145 § 1 pkt. 1 lit. c i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2017 r. r. nie naruszyła przepisów k.p.a., mimo że organ nie zgromadził oraz nie rozpatrzył wnikliwie i wszechstronnie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności operatu szacunkowego oraz wskazywanych w pismach skarżących z [...].01.2017 r., [...].03.2017 oraz [...].05.2017 r. transakcji, które winny być podstawą ustalenia wartości odszkodowania. Tak sformułowany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie spełnia wymogów określonych przepisami p.p.s.a. Zarówno w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. jak i k.p.a. w skardze kasacyjnej ograniczono się do ich wymienienia, bez jednoczesnego wskazania, na czym polega naruszenie poszczególnych przepisów i wykazania czy naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie "zbitki" przepisów, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Przykładowo, wśród wymienionych przepisów znalazły się art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ ma obowiązek, dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z prawdą obiektywną przedsięwziąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, zaś z art. 77 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Tymczasem w żadnym fragmencie skargi kasacyjnej, czy w treści zarzutu, czy też w uzasadnieniu nie wskazano, jakie okoliczności faktyczne nie zostały zbadane, jakie jeszcze dowody powinien organ wziąć pod uwagę. Wprawdzie w pismach przywołanych w zarzutach skarżący kasacyjnie wskazywał na możliwość uzupełnienia operatu szacunkowego przez biegłego o inne jeszcze transakcje gruntami podobnymi do nieruchomości objętej wyceną, jednakże, poza ogólną negacją operatu i dokonanego tam oszacowania gruntu, skarżący kasacyjnie nie wykazał jaki wpływ podane transakcje mogłyby mieć na wynik sprawy i w jaki sposób zmieniłoby to stan faktyczny sprawy. Sama negacja doboru nieruchomości przyjętych do wyceny oraz wyniku oszacowania nie przesądza o naruszeniu przepisów postępowania. Stosownej argumentacji w zakresie podstaw kasacyjnych nie dostarcza również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wymogów określonych przepisami p.p.s.a. nie spełnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem zaskarżonemu wyrokowi "błędne zastosowanie" art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 155 ust. 1 oraz art. 156 w zw. z art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na uznaniu operatu szacunkowego z [...] grudnia 2016 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości wycenianej /.../.. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczenie szeregu przepisów bez wskazania zakresu naruszenia każdego z nich nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy wszystkie wymienione przepisy naruszono i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej i wobec których jednoznacznie określono sposób ich naruszenia. W rezultacie tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddaje się kontroli instancyjnej. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu skargi należy zauważyć, że argumentacja dotycząca błędnego doboru nieruchomości przyjętych przez biegłego, nie mogła wywołać oczekiwanego przez skarżących skutku ze względu na brak uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 153 i 154 u.g.n. czyli przepisów odnoszących się do wyceny nieruchomości podobnych. Nie jest jasne, czy skarżący kasacyjnie w ogóle nie godzi się z doborem nieruchomości przyjętych do wyceny oraz z jakiego powodu w jego ocenie ten dobór był wadliwy. Do kwestii tej odniósł się również Sąd I Instancji wskazując na brak podobieństwa- w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nieruchomości przyjętych do wyceny i stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości skarżących z nieruchomościami wskazywanymi przez skarżących w pismach kierowanych do organu. Nieruchomości, te nie leżały bowiem na terenie o takim przeznaczeniu jak działka skarżących. Działka wyceniana to działka położona na terenie oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym jako [...] - ul. [...], natomiast działki pominięte w ocenie skarżącego kasacyjnie, leżały w strefie mieszkaniowo – usługowej. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie zostało przez skarżącego kasacyjnie podważone. Nie odniesiono się również do niego w skardze kasacyjnej, wykazując chociażby błąd w ustaleniach organu i Sądu I instancji. Wskazać należy że sam brak zgody skarżących na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zaskarżonej decyzji, przy braku stosownej argumentacji prawnej wykazującej naruszenie prawa przez Sąd I instancji, nie może przesądzać o nieprawidłowości wyroku Sądu I instancji. Argumenty strony skarżącej ograniczyły się jedynie do zupełnie powierzchownej polemiki ze stanowiskiem Sądu i organu. Nie przedstawiono również rzetelnej analizy wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymaga podkreślenia, że brak uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej lub też skonstruowanie tych zarzutów w sposób tak enigmatyczny jak w tym przypadku czyni zarzuty te bezzasadnymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – orzekł, jak w sentencji wyroku.