III OSK 1087/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 938/18 w sprawie ze skargi A. spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości. Wyrokiem z 9 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. spółka komandytowa z siedzibą w W. (dalej: spółka) uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 23 stycznia 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając wymierzył spółce B. sp. j. z siedzibą we W. (poprzednik prawny spółki) karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że według ustaleń organu, spółka wykorzystywała w 2010 r. do rekultywacji terenu działek nr [...] odpad o kodzie 17 01 02 – gruz ceglany, który nie został ujęty w decyzji Starosty Wrocławskiego z 16 października 2006 r. jako odpad przewidziany do odzysku (na podstawie karty przekazania odpadu nr [...] z 21 grudnia 2010 r.). Ponadto spółka wykorzystała do rekultywacji terenu w 2010 r. odpad o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne nie wymienione w 17 05 03 w ilości 63 399 Mg (w tym po 12 marca 2011 r. - 45 862 Mg), podczas gdy decyzja Starosty Wrocławskiego dopuszczała odzysk w ilości 3737,72 Mg rocznie. Kontrola spółki została przeprowadzona od 21 września do 28 października 2011 r. W ocenie Sądu I instancji organy nie ustaliły wnikliwie stanu faktycznego w sprawie. Wątpliwości budzi brak szczegółowych ustaleń ilości odpadu o kodzie 17 05 04. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia ewentualnego przedawnienia kary pieniężnej. Organ wymierzył karę pieniężną decyzją z 23 stycznia 2012 r., która została doręczona 30 stycznia 2012 r. Kara dotyczyła naruszenia zaistniałego w 2010 r, w zakresie odpadów 17 01 02, oraz odpadu o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, w zakresie łącznej ilości dotyczącej 2010 i 2011 r. (chociaż z ustalonego stanu faktycznego nie wynikają ilości dla poszczególnych lat). Decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero 11 stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wydał decyzję po upływie 5 letniego terminu wskazanego w art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. ze zm.). Organ odwoławczy w ogóle nie rozważał kwestii przedawnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania skutkujące brakiem odrzucenia skargi przez Sąd I instancji. Po pierwsze, niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 5, § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art 25 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 8, art. 251, art. 551 § 1 i art. 552 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1557 ze zm. dalej: k.s.h.) Organ wskazał, że B. sp.j. z siedzibą we W. nie istniała w chwili wnoszenia skargi, a więc nie miała zdolności sądowej, a brak ten nie mógł zostać uzupełniony w dalszym toku postępowania. Po drugie, niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 5, § 2 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a. Polegało to na braku odrzucenia skargi na skutek błędnego uznania, że stroną postępowania jest spółka. Ponadto, w przypadku braku podzielenia powyższych zarzutów, organ podniósł dodatkowe zarzuty naruszenia prawa procesowego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r. poz. 1629 – dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach, jak i w związku z działem III Ordynacji podatkowej, a zwłaszcza art. 68 § 1 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Polegało to na błędnym uznaniu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii ewentualnego przedawnienia kary, w sytuacji, gdy zarzut przedawnienia zobowiązania podatkowego został podniesiony lakonicznie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 79b ust. 2 i 5 ustawy o odpadach. Polegało to na błędnym uznaniu, że organy obu instancji nie ustaliły wnikliwie stanu faktycznego sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty najdalej idące podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5, § 2 i § 3 w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 8, art. 251, art. 551 § 1 i art. 552 k.s.h. Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że skargę w tej sprawie wniosła spółka B. sp. j. z siedzibą we W., a zatem poprzednik prawny KTJ Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie. Natomiast z akt sprawy, a w szczególności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że skarżącą była A. spółka komandytowa z siedzibą w W., następca prawny B. sp. j. z siedzibą we W., który na skutek przekształcenia dokonanego na gruncie przepisów k.s.h. wszedł w prawa i obowiązki swojego poprzednika. W związku z tym organ nieprawidłowo powołał się w skardze kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2016 r. w sprawie IV SA/Wa 605/16 (błędnie określone przez organ jako postanowienie w sprawie IV SA/Wa 605/15). Postanowieniem tym odrzucono skargę spółki B. sp. j. z siedzibą we W., ponieważ została wniesiona już po przekształceniu tej spółki w spółkę komandytową, a więc w dacie wniesienia skargi spółka jawna już nie istniała i nie posiadała zdolności sądowej. Jest to zatem sytuacja odwrotna niż w tej sprawie, gdzie skarga została wniesiona już po przekształceniu spółki jawnej w spółkę komandytową, ale przez spółkę przekształconą, a nie spółkę przekształcaną. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach, jak i w związku z działem III Ordynacji podatkowej, a zwłaszcza art. 68 § 1 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ w skardze kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, nie można formułować zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do całego działu danego aktu normatywnego oraz użycie otwartego kwantyfikatora "a zwłaszcza". W konsekwencji w zakresie naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej zarzut ten został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w odniesieniu do art. 68 § 1 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie będąc związany granicami i zarzutami odwołania, organ odwoławczy powinien dokonać oceny całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, w tym również kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązania wynikającego z nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Okoliczność, że kwestia ta została podniesiona przez spółkę dopiero na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie miało wpływu na prawidłową ocenę Sądu I instancji, że ewentualne przedawnienie zobowiązania powinno być przedmiotem rozważań organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Bez znaczenia jest również, że organ odniósł się do kwestii przedawnienia w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę sporządzona przez organ administracji publicznej stanowi pismo procesowe strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę powinna zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, a zwłaszcza do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Natomiast próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2006 r., II OSK 450/06, LEX nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2001 r., III SA 2024/00, oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 54). Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 79b ust. 2 i 5 ustawy o odpadach. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy obu instancji nie ustaliły wnikliwie stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zarówno organ I instancji, jaki i organ odwoławczy wskazały łączną ilość 63 399 Mg (w tym po 12 marca 2011 r. - 45 862 Mg). Z ustaleń organów nie wynika jednak, jaka ilość została przetworzona w 2010 r. i czy faktycznie ta ilość przekraczała 3 737,72 Mg w roku. Ponadto na podstawie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie można ustalić, czy nałożona kara pieniężna dotyczy również zaistniałego w 2011 r. naruszenia warunków zezwolenia w zakresie tego odpadu. Ma to istotne znaczenie, ponieważ decyzja Starosty Wrocławskiego z 16 października 2006 r. obowiązywała do 31 grudnia 2010 r. W aktach brak jest innych decyzji, na podstawie których można stwierdzić, że spółka w 2011 r. miała uregulowany stan formalno-prawny w zakresie prowadzenia odzysku odpadów. Organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie, natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po 12 marca 2011 r. wykorzystano 45 862 Mg odpadów, wskazując na naruszenie pkt I decyzji Starosty Wrocławskiego z 16 października 2006 r. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że zarzucane przez Sąd I instancji braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji (a więc brak wyjaśnienia powołanych wyżej okoliczności), można niejako uzupełnić na podstawie sporządzonego w sprawie protokołu kontroli. To jednak decyzja właściwego organu jest przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny i sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania jej treści na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów. Okoliczność, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy nie oznacza, że zaskarżona decyzja może być dotknięta brakami, które uniemożliwiają ustalenie zakresu stwierdzonych naruszeń, a w konsekwencji podstawy nałożenia kary pieniężnej. Ponadto, konsekwencją prawidłowego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że na podstawie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie można ustalić, czy nałożona kara pieniężna dotyczy również zaistniałego w 2011 r. naruszenia warunków zezwolenia w zakresie tego odpadu, jest stwierdzenie, że omawiana wyżej kwestia przedawnienia zobowiązania musi zostać rozstrzygnięta przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ustalenie zakresu naruszenia warunków zezwolenia może mieć bowiem wpływ na ustalenie daty powstania zobowiązania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.