IV SA/Wa 2699/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...] z [...] 2017r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), po rozpatrzeniu odwołania Pana W. D. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2017 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wprowadzania do ziemi ścieków innych niż wody opadowe i roztopowe, pochodzących z indywidualnej oczyszczalni ścieków bytowych z budynku usługowo-handlowego tawerny "[...]", w odległości mniejszej niż 1 kilometr od plaży publicznej nad wodami zbiornika [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2017r. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] 2017 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po rozpatrzeniu wniosku Pana W. D., odmówił zwolnienia od zakazu wprowadzania do ziemi ścieków innych niż wody opadowe i roztopowe, pochodzących z indywidualnej oczyszczalni ścieków bytowych z budynku usługowo-handlowego tawerny "[...]", w odległości mniejszej niż 1 kilometr od plaży publicznej nad wodami zbiornika [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Wskazano, że przedłożone materiały (tj. analiza ekonomiczna, uzasadniająca podjęcie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków, dokumentacja i ocena techniczna oczyszczalni) nie dowodzą, że zwolnienie od zakazu wprowadzania ścieków do ziemi nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód zbiornika [...], zwłaszcza, że miałoby to miejsce w niewielkiej odległości od plaży publicznej oraz w odległości mniejszej niż 100 m od rzędnej maxPP zbiornika [...], który obecnie charakteryzuje się wodą w I-II klasie czystości dla elementów fizykochemicznych. Zrzut ścieków pochodzących z przydomowej oczyszczalni do ziemi w bezpośredniej bliskości wód zbiornika [...] zagraża utrzymaniu dobrego potencjału ekologicznego jego wód i stwarza możliwość skażenia zanieczyszczeniami bakteriologicznymi zarówno wód zbiornika, jak i plaży publicznej nad jego wodami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, wskazując, że zbiornik [...] nie ma charakteru stricte kąpieliskowego bądź służącego do rekreacji lub wypoczynku, został bowiem sklasyfikowany jako zbiornik typu 0, czyli tzw. nieokreślony, w decyzji błędnie określono odległość pomiędzy miejscem wprowadzania ścieków a kąpieliskiem na 80 mb, podczas gdy w rzeczywistości jest to 155 mb; zostało to potwierdzone w Ocenie Technicznej, opracowanej na podstawie pomiarów i wizji lokalnej przez mgr inż. A. G. Wskazano, w aspekcie skuteczności oczyszczania ścieków, że wartości oczyszczalni są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, a zatem błędne są zarzuty organu i instancji dotyczące zagrożenia dla dobrego potencjału ekologicznego wód zbiornika [...]. Powołano, że oczyszczalnia posiada wymagane prawem instrukcje montażu i użytkowania, deklarację zgodności z normą europejską EN 12566-3, a także ze specyfikacją techniczną nr [...], wydaną przez Instytut Ochrony Środowiska; został dla niej również wydany przez Państwowy Zakład Higieny atest higieniczny nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji Dyrektora RZGW w [...], a także o rozważenie możliwości wydania czasowej decyzji zezwalającej na wprowadzanie ścieków do ziemi do czasu, gdy Gmina R. wybuduje w miejscowości [...] stację redukcji ciśnień dla istniejącego kanału sanitarnego, biegnącego w rejonie analizowanej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał zaskarżoną w sprawie decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem wniosku o zwolnienie z zakazów wskazanych w art. 39 ust. 1 Prawa wodnego jest wprowadzanie do ziemi mieszaniny ścieków pochodzących z budynku usługowo-handlowego tawerny "[...]", oczyszczonych w oczyszczalni przydomowej typu OP.SBR-5-20. Miejsce wprowadzania ścieków do ziemi zlokalizowane jest na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina R. i znajduje się w odległości ok. 200 m od strzeżonego miejsca kąpieli zorganizowanego przez gminę R. na zbiorniku [...]. Organ powołał, że warunkiem zwolnienia z zakazów określonych w art. 39 ust. 1 pkt 5 jest wystąpienie istotnej potrzeby ekonomicznej, a także brak zagrożenia dla jakości wód w przypadku realizacji danej inwestycji. Podano, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji wnioskodawca przedłożył liczne dokumenty, w tym m.in. analizę ekonomiczną funkcjonowania przedmiotowej oczyszczalni w kontekście kosztów wywozu ścieków w przypadku ich gromadzenia w szczelnym zbiorniku asenizacyjnym, a następnie wywozu do oczyszczalni funkcjonującej w miejscowości [...]. Określono, że roczna kwota przeznaczona na wywóz ścieków będzie wynosić ok. 7 200 zł (+VAT), natomiast koszt budowy oczyszczalni przy obiekcie "[...]" wyniósł 26 320,15 zł. Oznacza to, że eksploatacja oczyszczalni spowoduje zwrot kosztów poniesionych na jej budowę w ciągu mniej więcej 3 lat jej funkcjonowania. Organ uznał, że potrzeba ekonomiczna eksploatacji przedmiotowej oczyszczalni została przez wnioskodawcę wykazana, szczególnie w sytuacji, że obiekt ten został już zrealizowany. Natomiast organ uznał, że nie została dowiedziona przesłanka braku wpływu odprowadzanych ścieków na jakość wód w kontekście funkcjonowania kąpieliska na zbiorniku [...]. Wskazano, że ustalone w sprawie wielkości w zakresie oczyszczania ścieków są wymagane w sytuacjach standardowych, natomiast rozpatrywany przypadek ma charakter szczególny, ponieważ dotyczy odprowadzania ścieków do ziemi na obszarze, na którym co do zasady istnieje zakaz takiej działalności. Przedstawione dowody świadczą, że planowane do odprowadzania ścieki będą charakteryzować się składem wymaganym przez przepisy prawa, w tym zwłaszcza rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Natomiast wskazano, że spełnienie tego obowiązku jest koniecznością dla wszystkich podmiotów planujących odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, bez względu na charakter obszaru, na którym będzie prowadzona dana działalność. Organ wskazał, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków ma charakter mechaniczno-biologiczny, nie zakłada natomiast żadnej efektywności w zakresie usuwania zanieczyszczeń bakteriologicznych, co ma zasadnicze znaczenie w przypadku funkcjonowania takiego urządzenia w bliskości miejsca przeznaczonego do kąpieli dla ludzi. Szczegółowe wymagania w zakresie jakości wody w kąpieliskach zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie prowadzenia nadzoru nad jakością wody w kąpielisku i miejscu wykorzystywanym do kąpieli (tekst jedn. Dz. U. poz. 1602), a na podstawie zawartych w nim wskazań określana jest jakość wody w kąpieliskach. Powołano, że w załącznikach do ww. aktu zostały wymienione 2 wskaźniki stanowiące o stanie mikrobiologicznym wód w kąpieliskach: Enterokoki oraz Escherichia coli. Są to wskaźniki w żaden sposób nienormowane na analizowanej oczyszczalni, w związku z czym nie ma możliwości oceny jej wpływu na jakość wód pod tym względem. Organ uznał, że nawet właściwy sposób eksploatacji oraz prawidłowe funkcjonowanie oczyszczalni ścieków nie gwarantują usuwania zanieczyszczeń bakteriologicznych, w związku z czym w ocenie organu nie jest spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy powołał wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi, i wskazał, że podziela stanowisko Dyrektora RZGW w [...] odnośnie do braku możliwości zwolnienia analizowanego zadania z zakazów wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł W. D. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, 11 i 77 §1 k.p.a. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza odstąpienie od wyjaśnienia rzeczywistego charakteru zainstalowanej oczyszczalni ścieków; - art. 84 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego; - art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej; - art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego; - art. 85 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy I i II instancji oględzin analizowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zwolnienia od zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 pkt. 3 lit. e ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu, organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. nr 1121). Wprowadzanie ścieków do wód oraz do ziemi jest dopuszczalne, o ile spełniają one wymagania przewidziane w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo wodne zabrania się wprowadzania ścieków do ziemi w następujących przypadkach: 1. jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z i istniejących form ochrony przyrody, utworzonych stref ochrony zwierząt łownych albo ostoi na podstawie ustawy o ochronie przyrody, a także stref ochronnych oraz obszarów ochronnych ustanowionych na podstawie art. 58 i 60 ustawy, 2. zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3, 3. w pasie technicznym, o którym mowa w art. 23 ustawy, 4. jeżeli stopień oczyszczania ścieków lub miąższość utworów skalnych nad zwierciadłem wód podziemnych nie stanowi zabezpieczenia tych wód przed zanieczyszczeniem, 5. w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami. W myśl art. 39 ust. 3 Prawa wodnego z tego ostatniego zakazu zwolnić może dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, o ile wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że nieruchomość, na której zlokalizowana jest indywidualna oczyszczalnia ścieków bytowych usytuowana jest w odległości mniejszej niż 1 kilometr od plaży publicznej nad wodami zbiornika [...]. Ustalono, że gmina R. zorganizowała w poprzednim sezonie letnim kąpielisko strzeżone, funkcjonujące w sezonie letnim, z plażą publiczną znajdująca się ok. 200 m od miejsca wprowadzania do ziemi mieszaniny ścieków z budynku usługowo-handlowego tawerny na nieruchomości Skarżącego. W odniesieniu do stanu wody w zbiorniku, organy ustaliły, że ogólny stan wody jest dobry z uwagi na dobry i powyżej dobrego potencjał ekologiczny oraz dobry stan chemiczny. Istnienie potrzeby ekonomicznej nie budziło w sprawie wątpliwości, wobec porównania kosztów wywozu ścieków z nieruchomości, a kosztów budowy oczyszczalni, która już została zrealizowana. Organ odwoławczy ustalił, że eksploatacja oczyszczalni spowoduje zwrot kosztów poniesionych na jej budowę w ciągu mniej więcej 3 lat jej funkcjonowania. Sąd podziela ocenę dokonaną w tym zakresie przez organ. Natomiast zasadnie organy wskazały, że w toku postępowania nie wykazano zaistnienia drugiej przesłanki uzasadniającej zwolnienie z zakazu. Mianowicie Wnioskodawca nie wykazał, że zwolnienie z zakazu nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód. Organy słusznie powołały, że przedstawione przez Wnioskodawcę dokumenty świadczą tylko o tym, że urządzenie posiada możliwości oczyszczania ścieków bytowych oraz ścieków o zbliżonym do nich składzie do poziomów wymaganych w standardowych sytuacjach, natomiast jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, rozpatrywany przypadek ma charakter szczególny, ponieważ dotyczy odprowadzania ścieków na obszarze, na którym co do zasady istnieje zakaz takiej działalności. Podzielić należy ocenę organu, że przedstawione przez wnioskodawcę dowody, świadczą o tym, że odprowadzane ścieki będą charakteryzowały się składem wymaganym przez przepisy prawa, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18.11.2014r. powołanym w uzasadnieniu organu, ale spełnienie tego obowiązku jest koniecznością dla wszystkich podmiotów planujących odprowadzania ścieków do wód i ziemi, bez względu na charakter obszaru, na którym będzie prowadzona dana działalność. Natomiast spełnianie norm wynikających z w/wym. rozporządzenia nie dowodzi braku wpływu odprowadzanych ścieków na jakość wód, w szczególności z uwagi na funkcjonowanie kąpieliska. W szczególności, zważywszy, że przedmiotowa oczyszczalnia na charakter mechaniczno-biologiczny i nie zakłada żadnej efektywności w zakresie usuwania zanieczyszczeń biologicznych. Powyższe ma istotne znaczenie w sytuacji funkcjonowania kąpieliska i ryzyka związanego z zanieczyszczeniem wód kąpieliska przez bakterie z przedmiotowej oczyszczalni. Szczegółowe wymagania w zakresie jakości wody zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8.04.2011r. w sprawie prowadzenia nadzoru nad jakością wody w kąpielisku i miejscu wykorzystywanym do kąpieli. Organ wskazał również, że nawet właściwy sposób eksploatacji oczyszczalni nie gwarantuje usuwania zanieczyszczeń bakteriologicznych. W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz dokonały wnikliwej oceny w zakresie niezbędnym dla rozpoznania istoty sprawy. Nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił kwestę charakteru zainstalowanej oczyszczalni. Nie było też podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, dowód ten należy przeprowadzić w sytuacji konieczności uzyskania wiadomości specjalnych, w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i dokonania oceny. Powyższe dotyczy również dowodu z oględzin. Kwestią kluczową w sprawie było ustalenie, czy ewentualne zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód, a dowód z oględzin byłby nieprzydatny dla stwierdzenia powyższego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 84 i 85 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy przy prowadzeniu postępowania nie naruszyły dyspozycji art. 8 k.p.a. Postępowanie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie doszło tez do naruszenia art. 11 k.p.a. W uzasadnieniach decyzji zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy szczegółowo wskazały ustalenia stanu faktycznego, motywy rozstrzygnięcia i wyjaśniły podstawę prawną. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że zbiornik [...] służy do odbioru nadmiaru wód powierzchniowych, zabezpieczając tereny na wypadek powodzi, skoro jak ustalono w sprawie, zorganizowane zostało przez gminę na zbiorniku kąpielisko publiczne wraz z plażą. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że również fakt zamontowania oczyszczalni przez profesjonalną firmę nie może wpłynąć na zmianę oceny w sprawie, albowiem nie zmienia to ustaleń w zakresie możliwości skażenia bakteriologicznego kąpieliska. Nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżącego, że stosowanie odpowiednich środków chemicznych w sposób absolutny gwarantuje usuwanie zanieczyszczeń bakteriologicznych. Nie ma gwarancji, że te środki będą w odpowiedniej ilości i czasie stosowane. W odniesieniu zaś do wskazanej przez Skarżącego okoliczności funkcjonowania dwóch dużych komunalnych oczyszczalni ścieków, to wskazać należy, że oczyszczalnie te obsługują jak wskazał Skarżący osadę i całą wieś. Nie jest znana stosowana tam technologia i metody oczyszczania ścieków, ale zapewne działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z udzielonymi pozwoleniami wodnoprawnymi i z pewnością dokonywane są kontrole jakości odprowadzonych ścieków i prawidłowości działania tych oczyszczalni. Kwestie te nie były jednak przedmiotem postępowania w sprawie i nie można przyjąć koncepcji Skarżącego, że skoro działają już dwie oczyszczalnie dla zbiorowości lokalnych, to działanie jego indywidualnej oczyszczalni nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód. Również nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy informacja odnośnie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy uwagę, że nawet jeśli zapisy planu dopuszczają budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, to nadal do nieruchomości Skarżącego, z uwagi na jej położenie w odległości mniejszej niż 1 kilometr od zbiornika wodnego z kąpieliskiem, będzie miał zastosowanie zakaz wynikający z art. 39 ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego zarzuty skargi są nieuzasadnione, a wydana przez organ decyzja nie narusza prawa. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji, uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności bądź ich uchylenia. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.