I OSK 3740/18

Dnia 12 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 96/18 w sprawie ze skargi B.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 96/18 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności (II); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 16 marca 2018 r. B.K. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących informacji: 1) Kserokopii zapytań ofertowych, złożonych ofert i kserokopii umowy z aneksami na: a) wykonanie opracowania remontu budynku dawnego klubu młodzieżowego w [...] oraz wykonanie projektu nowego szamba ([...]); b) nadzór inwestorski nad remontem budynku Urzędu Gminy w [...] ([...]); c) pełnienie nadzoru inwestorskiego nad realizacją zadania pod nazwą "Termomodernizacja budynku Zespołu Szkół w [...]" ([...]); 2) Kserokopii protokołów z likwidacji składników majątku w 2017 r. Wnioskodawczyni jako sposób i formę udostępnienia w/w informacji wskazała, że odbierze je osobiście w Urzędzie Gminy. Jednocześnie zastrzegła, że rezygnuje z wnioskowania o te informacje, jeżeli w ciągu 14 dni zostaną one zamieszczone w BIP Gminy [...]. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 26 marca 2018 r. zawiadomił B.K., że żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") i jednocześnie wezwał ją do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. wnioskodawczyni podjęła polemikę z organem co do przyjętej przez niego kwalifikacji w/w informacji jako informacji przetworzonych, podnosząc, że te informacje istnieją i nie trzeba ich w żaden sposób przetwarzać czy też analizować, zaś skserowanie dokumentów nie wymaga dużego nakładu pracy, ani też wykonania skomplikowanych czynności. W tym zakresie podała, że Gmina nie często zwraca się z zapytaniami ofertowymi do kilku wykonawców, w związku z tym nie ma też zbyt wiele ofert, które wpływają do oferentów. Zauważyła, iż zwróciła się o informację dotyczącą zaledwie 3 umów i związanych z nimi usług/robót. Z powyższych względów odmówiła wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. B.K. w dniu 18 kwietnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], domagając się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 1 lit. a, b, c i 2 jej wniosku z dnia 16 marca 2018 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z w/w wnioskiem w określonym terminie. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania. Podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji publicznej. W ocenie organu, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność dokonał czynności, której dotyczy skarga, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał na treść art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi B.K. jest bezczynność Wójta Gminy [...] związana z udostępnieniem informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji po dokonaniu analizy art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stwierdził, że żądane przez B.K. informacje stanowią informację publiczną, a Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Wskazał, że sam fakt uznania przez organ tych informacji za informacje przetworzone nie zwalniał go jednak z obowiązku zakończenia postępowania prowadzonego w tym zakresie. Wójt Gminy [...] stwierdzając, że oczekiwane przez stronę dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej winien wezwać stronę do wykazania interesu publicznego przemawiającego za ich udostępnieniem (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co też w niniejszej sprawie uczynił. Skierowanie do wnioskodawczyni powyższego wezwania nie zakończyło jednak sprawy udostępnienia informacji przetworzonej. Organ zobowiązany był jeszcze do wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia, jeśli uznałby udzielenie informacji publicznej za niedopuszczalne, a strona nie wykazałaby szczególnych przesłanek przemawiających za jej udostępnieniem, o czym stanowi wprost art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Wskazane rozstrzygnięcie zostało przez Wójta Gminy [...] wydane w dniu 27 kwietnia 2018 r. i nadane na adres skarżącej w dniu 30 kwietnia 2018 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność w tej sprawie, która wpłynęła do organu w dniu 18 kwietnia 2018 r. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że choć Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku B.K. o udostępnienie informacji publicznej, to stan ten usunął dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi na jego bezczynność. Zachodząca w takiej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zwalniała jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie – art. 149 § 1a P.p.s.a. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo krótkim okresie. Po zainicjowaniu postępowania nie był on również całkowicie bierny w odniesieniu do złożonego wniosku, lecz podjął stosowne działania zmierzające do jego rozpatrzenia, poprzez poinformowanie strony, że – w jego ocenie – żądane dane mają charakter informacji przetworzonych i w związku z tym niezbędne jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w ich pozyskaniu. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach faktycznych tej sprawy zbędnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania żądania strony skarżącej, a zatem postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zasądzone na rzecz skarżącej koszty poniesionego przez nią wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt III wyroku). Stwierdził, że usunięcie stanu bezczynności po wniesieniu skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego należy traktować jako jej uwzględnienie przez organ (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części, tj. w jego punkcie I i III, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 200 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że pomimo umorzenia postępowania Sąd pierwszej instancji był uprawniony do stwierdzenia, czy doszło do bezczynności organu oraz do orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie bezczynności i dokonanie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może nastąpić tylko wtedy, gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność. Natomiast umorzenie postępowania nie może zostać uznane za uwzględnienie skargi. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem niezależnym od merytorycznej oceny skargi, wobec czego nie jest to rozstrzygnięcie uwzględniające czy też nieuwzględniające skargę. Ponadto z art. 200 P.p.s.a. wynika, że sąd zasądza zwrot kosztów postępowania od organu, który dopuścił się bezczynności tylko w razie uwzględnienia skargi. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w sprawie bezczynności i nie doszło do uwzględnienia skargi, to brak było podstaw prawnych do obciążenia organu kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jedynie w części, tj. w punkcie I i III. Powyższego nie zmienia fakt, że wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Z uwagi na zakreślony przedmiot zaskarżenia mógł on bowiem wnosić o uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie w zaskarżonej części. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., podać należy, iż art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji P.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a., która obowiązywała również w dacie wydania zaskarżonego wyroku, została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 – jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sentencji zaskarżonego wyroku nie zawarł odrębnego stwierdzenia (zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej B.K. z dnia 16 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, to jednak z treści uzasadnienia wyroku oraz przedstawionej w nim argumentacji i powołanych przepisów u.d.i.p. wynika, iż uznał, że taka właśnie sytuacja w tej sprawie wystąpiła. Jednocześnie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że stwierdzona przez niego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie niezawarcie w sentencji wyroku wyraźnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności stanowiło uchybienie, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało ono istotnego wpływu na jej wynik, gdyż – jak już wskazano – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowisko zajęte przez Sąd dotyczące tej kwestii. Ponadto zauważyć należy, iż o ile fakt wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr ORG.1431.33.2018 odmawiającej B.K. udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji publicznej – na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji czynił niemożliwym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej, o tyle – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – nie uprawniał Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie był zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), co też uczynił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a zatem prawidłowo również zastosował art. 149 § 1a P.p.s.a. W konsekwencji uwzględnienia skargi zasadnie orzekł także o kosztach postępowania i zasądził je od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej w kwocie 100 zł. Wprawdzie jako podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tej sprawie błędnie wskazał art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zamiast art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., to jednak stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ubocznie wyjaśnić należy, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji w punkcie II zaskarżonego wyroku orzekł o "umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie bezczynności", nie precyzując, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy chodziło konkretnie o umorzenie postępowania w zakresie wyłącznie samego zobowiązania organu do rozpoznania wniosku B.K. o udostępnienie informacji publicznej, to jednak ta kwestia nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważana, gdyż jak na wstępie podano autor skargi kasacyjnej nie zaskarżył tej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (tj. pkt II) i w tym zakresie stał się on prawomocny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.