VII SA/Wa 1933/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiające umorzenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) nałożonej postanowieniem organu egzekucyjnego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] października 2016 r., nr [...], nakazującą całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 5,6 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 3 m x 6,6 m, mocowanego do konstrukcji stalowej, umieszczonej na przyczepie samochodowej opartej na 8 szt. słupów stalowych utwierdzonych w betonowych płytach o wymiarach 0,45 m x 0,45 m usytuowanych na powierzchni gruntu usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...]przy Al. [...]w [...] – utrzymał w mocy to postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...] października 2016 r. PINB, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, ze zm., "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji. PINB wszczął na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. PINB nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, we wskazanej wcześniej kwocie, celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego na nią decyzją z dnia [...] października 2016 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła o umorzenie środka egzekucyjnego w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w trybie art. 125 § 1 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB odmówił umorzenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...]WINB zwrócił się do PINB m.in. o wskazanie, czy grzywna w celu przymuszenia nałożona w omawianej sprawie została ściągnięta lub wpłacona przez skarżącą. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB odpowiedział na to wezwanie i stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia, nałożona postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] [...] i wpłacona na rachunek bankowy PINB. [...]WINB, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie w sytuacji, kiedy nałożona grzywna w celu przymuszenia nie została uiszczona lub ściągnięta. W niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia nałożona postanowieniem została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w całości i wpłacona na rachunek bankowy PINB. Wynika to z treści pisma PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. Ponadto, [...]WINB stwierdził, że w aktach sprawy organu powiatowego przekazanych do [...]WINB znajduje się tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji pieniężnej [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz pismo przesyłające m.in. ww. tytuł Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...]. Wobec powyższego należało stwierdzić, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w niniejszym postępowaniu została ściągnięta po [...] kwietnia 2017 r., tj. po złożeniu przez skarżącą wniosku o jej umorzenie oraz po wydaniu przez PINB zaskarżonego postanowienia. Przywołując stanowisko doktryny oraz sądów administracyjnych, [...]WINB wskazał, że organ drugiej instancji, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jest to obowiązek bezwzględny, od którego nie zwalnia nawet zawiniona zwłoka organu drugiej instancji w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie miała miejsce taka sytuacja. Z uwagi na ściągnięcie w całości od skarżącej nałożonej grzywny w celu przymuszenia brak było podstaw do zastosowania w sprawie trybu wskazanego w art. 125 u.p.e.a. dotyczącego umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Wobec tego, że organ jest zobowiązany do rozpatrzenia ww. wniosku oraz związany jest zakresem jego żądania, zasadnym był utrzymanie w mocy postanowienia PINB, choć z innych przyczyn, niż to zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i odmowę umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy skarżąca dobrowolnie wykonała ciążący na niej obowiązek, a wniosek w sprawie umorzenia grzywny został złożony przed ściągnięciem jej z rachunku bankowego skarżącej, 2. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na uznaniu przez organ pierwszej instancji, że obowiązek w niniejszej sprawie nie został wykonany, co skutkowało decyzją o odmowie umorzenia grzywny, utrzymaną następnie w mocy przez organ drugiej instancji, 3. art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez rozpatrzenie wniosku o umorzenie grzywny już po jej ściągnięciu oraz przyjęcie błędnej interpretacji przepisów art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a., co skutkowało odmową umorzenia nałożonej na skarżącą grzywny i naruszyło zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformowała organ o wykonaniu nałożonego na nią obowiązku, dołączając na dowód pełną dokumentację zdjęciową, obrazującą rozbiórkę oraz wniosła o umorzenie grzywny. Organ posiadał więc informację o wykonaniu przedmiotowego obowiązku i o ww. wniosku. Zdaniem skarżącej, wniosek o umorzenie grzywny powinien być rozpatrzony po dobrowolnym wykonaniu obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ale przed ściągnięciem kwoty z rachunku bankowego, co jest też spójne z celem, jakiemu ma służyć nałożenie grzywny w celu przymuszenia. W ocenie skarżącej więc organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, zwłaszcza że PINB wydając swoje rozstrzygnięcie opierał się na przekonaniu, że obowiązek nałożony na skarżącą nie został wykonany, mimo posiadania pełnej dokumentacji fotograficznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z [...] lipca 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017r. w przedmiocie odmowy umorzenia, nałożonej postanowieniem Nr [...]z dnia [...] marca 2017r., grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł. Grzywna została nałożona z uwagi na niewykonanie obowiązku całkowitej rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 5,6 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 3 m x 6,6 m, mocowanego do konstrukcji stalowej, umieszczonej na przyczepie samochodowej opartej na 8 szt. słupów stalowych utwierdzonych w betonowych płytach o wymiarach 0,45 m x 0,45 m usytuowanych na powierzchni gruntu usytuowanego na terenie działki nr ew [...]obr. [...] przy [...] w [...]- wynikającego z decyzji PINB dla [...] z dnia [...] października 2016r. Podstawę prawną zaskarżonego do Sądu postanowienia stanowi art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2016r., poz. 599 ze zm.) Stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest podstawą do umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Z przepisu tego wynika w sposób czytelny, że realizacja obowiązku w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego stanowi podstawę do odstąpienia od jego dalszego stosowania. Wykonanie obowiązku oznacza doprowadzenie do takiego stanu faktycznego w sprawie, który będzie zgodny z treścią nałożonego na zobowiązanego w tytule wykonawczym obowiązku. Nieuprawnionym byłoby w tym względzie traktowanie jedynie o częściowej realizacji danej powinności. Ustawodawca poprzez treść art. 125 § 1 u.p.e.a. premiuje tych zobowiązanych, którzy pomimo zastosowania machiny egzekucyjnej doprowadzili jednak do wykonania obowiązku, dzięki czemu niecelowym było stosowanie względem nich kolejnych środków egzekucyjnych. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy postanowieniem organu I instancji a rozpoznaniem zażalenia przez organ odwoławczy nastąpiła zmiana stanu faktycznego , bowiem po [...] kwietnia 2017 r., grzywna w celu przymuszenia nałożona postanowieniem z [...] marca 2017r.,została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w całości i wpłacona na rachunek bankowy PINB. Wynika to z treści pisma PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. W aktach sprawy organu powiatowego znajduje się tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji pieniężnej [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz pismo przesyłające m.in. ww. tytuł Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...]. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania/zażalenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany zarówno stanu faktycznego jak i zmiany przepisów prawa materialnego. Okolicznością bezsporną i niekwestionowaną przez skarżącą jest ścignięcie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, co słusznie , organ odwoławczy uznał, za zmianę stanu faktycznego , czyniącą zbędnym odnoszenie się do zarzutów zażalenia oraz przeprowadzania postępowania na okoliczność wykonania w całości przez skarżącą spółkę obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] października 2016r. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy wskazać , że w znakomitej większość dotyczą one postanowienia organu I instancji które , jak zostało to wyżej podkreślone, zapadło w odmiennym stanie faktycznym, co zwalnia Sąd od ich analizy. Należy jednak podzielić argumentację zaprezentowana przez organ I instancji, że z protokołu Nr [...] sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2017r. wynika ,że przedmiotowy nośnik reklamowy , objęty nakazem rozbiórki , nie został w istocie w całości rozebrany, na co wskazuje dokumentacja fotograficzna. Nie może zatem budzić wątpliwości, że jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2014 r., II SA/Kr 393/14). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 1302), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.