I SA/Gl 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. oddala skargę. Przedmiotem skargi Wójta Gminy S. (dalej także jako: "skarżący") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej zamiennie: "organ nadzoru") wydane w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W piśmie datowanym na [...] Wójt sformułował wniosek do Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej również: "organ egzekucyjny") o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, którymi, jako wierzyciel, został obciążony na mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że za zasadnością jego żądania przemawia wzgląd na ważny interes publiczny przejawiający się w obowiązku respektowania wspólnych dla całego społeczeństwa wartości, takich jak sprawiedliwość społeczna i solidarność, a także konieczność ochrony interesu budżetu Gminy. 2. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), następnie oznaczanej jako: k.p.a., oraz art. 17 § 1, art. 18 i 64e § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: u.p.e.a., odmówił umorzenia wspomnianych kosztów egzekucyjnych. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że analiza dochodów i wydatków Gminy S. przeprowadzona na podstawie uchwały budżetowej na 2017 r. z dnia 20 grudnia 2016 r., nr 168/XXV/16 i uchwały ją zmieniającej z dnia 28 września 2017 r., nr 216/XXXV/17 pozwala dostrzec, że choć Gmina odnotowuje deficyt, to jednak poniesienie kosztów egzekucyjnych w wyżej wskazanej kwocie nie może zostać uznane za wydatek grożący znacznym uszczerbkiem dla jej sytuacji finansowej. Zarazem niezbędne jest dostrzeżenie, że jakkolwiek środki służące pokryciu kosztów egzekucyjnych mogłaby przeznaczyć na realizację zadań publicznych służących szeroko rozumianemu dobru wspólnemu, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie jest wystarczająca do stwierdzenia istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego, natomiast wniosek przeciwny prowadziłby do nieuprawnionego uprzywilejowania jednostek samorządu terytorialnego tylko z powodu posiadanej przez nie pozycji ustrojowej. 3. W zażaleniu z dnia [...] Wójt wyraził dezaprobatę dla powyższego stanowiska organu egzekucyjnego. Stwierdził, że świadczy ono o braku wnikliwej analizy stanu faktycznego, co widoczne jest chociażby w odniesieniu przesłanki ważnego interesu publicznego wyłącznie do indywidualnego interesu wnioskodawcy z jednoczesnym pominięciem interesu wspólnoty samorządowej, a także całkowitym brakiem rozważenia możliwości umorzenia kosztów w części. Zarzucił też wewnętrzną sprzeczność podjętej kwalifikacji, wskazując, że w rzeczywistości – pomimo stwierdzenia istnienia ważnego interesu publicznego w aspekcie możliwości realizowania zadań publicznych – finalnie u podstaw odmownego załatwienia wniosku legło stwierdzenie niedopuszczalności uprzywilejowania jednostki samorządu terytorialnego, co jest obawą niesłuszną i stanowi przejaw dyskryminacji. Poza tym za gołosłowne uznał wywody zmierzające do wykazania możności wydatkowania środków bez uszczerbku dla sytuacji finansowej Gminy, zaznaczając, że nie zostały one poparte odwołaniem się do materiału źródłowego, uwzględniającego jej aktualną (w dacie orzekania) zdolność płatniczą, wysokość deficytu czy ilość zadań do zrealizowania. 4. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ nadzoru, działając stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 64e § 1-3 u.p.e.a., utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu egzekucyjnego. Prezentując motywy swej kwalifikacji, zaakcentował, że u podstaw odmownego załatwienia żądania legło stwierdzenia braku spełnienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Podkreślił, że organ pierwszej instancji trafnie wywiódł, iż fakt realizowania przez Gminę zadań publicznych nie może stanowić wystarczającego powodu do uznania istnienia ważnego interesu publicznego. Zaakcentował zarazem, że wnioskodawca nie przedstawił jakiejkolwiek innej okoliczności, która mogłaby świadczyć o spełnieniu tej przesłanki i taką samą biernością wykazał się zresztą w kwestii zobrazowania swej sytuacji finansowej, gdzie jedynie ograniczył się do kontestowania miarodajności przyjętych danych. W tym kontekście za godne uwagi uznał podkreślenie, że sporne koszty w istocie odpowiadają 0,12% wydatków Gminy, natomiast samo odnotowanie deficytu nie jest równoznaczne z tym, że ich pokrycie wiązać się będzie z powstaniem uszczerbku w jej sytuacji finansowej. Na koniec zaznaczył również, że przedmiotem analizy w rozpatrywanym przypadku jest kwestia zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych i stąd poza tą materią mieści się problematyka prawidłowości określenia ich wysokości. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wójt wniósł o uchylenie powyższego postanowienia organu nadzoru i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu egzekucyjnego; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w następstwie braku wnikliwej analizy stanu faktycznego i poprzestania na powieleniu argumentów podniesionych przez organ egzekucyjny, co w rezultacie stanowiło podstawę do przyjęcia braku istnienia ważnego interesu publicznego, jak i uzasadnienia gospodarczego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych; 3) art. 64e § 2 u.p.e.a. wobec błędnego stwierdzenia nieistnienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych co skutkowało odmownym załatwieniem złożonego wniosku. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący skoncentrował się na wykazaniu, że przeprowadzona przez organ nadzoru analiza spełnienia przesłanki ważnego interesu publicznego oscylowała wokół zagadnień finansowych i całkowicie pomijała inne wartości, takie jak bezpieczeństwo czy zaufanie do organów władzy publicznej. Ponadto organ nadzoru wiele uwagi poświęcił statusowi skarżącego, błędnie sugerując, że jego sytuacja procesowa nie kształtuje się odmiennie aniżeli w przypadku innych wierzycieli (nie powinna być uprzywilejowana). Tymczasem pogląd taki w ogóle nie uwzględnia brzmienia art. 19 § 2 u.p.e.a. i wynikającego z niego zróżnicowania sytuacji procesowej organów wykonawczych gmin w zależności od tego, czy w postępowaniu egzekucyjnym występują oni jedynie w roli wierzycieli, czy też jednocześnie w charakterze organów egzekucyjnych. Na koniec autor skargi zaznaczył, że wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 powinność miarkowania kosztów należy odnieść nie tylko do kwestii określania ich wysokości, lecz również w przypadku oceny możliwości ich umorzenia w całości lub w części. 6. W odpowiedzi organ nadzoru zażądał oddalenia skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Spór zaistniały w rozpatrywanym przypadku sprowadza się do kwestii legalności odmownego załatwienia wniosku skarżącego o umorzenie kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu egzekucyjnego, zaaprobowanej następnie przez organ nadzoru, żądanie to nie zasługuje na uwzględnienie wobec braku spełnienia przesłanek, od których ustawodawca uzależnił wydanie pożądanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Skarżący stoi z kolei na stanowisku, że taka kwalifikacja jest nieprawidłowa, gdyż za zasadnością jego wniosku przemawia wzgląd na ważny interes publiczny, którego należy upatrywać przede wszystkim w fakcie wykonywania przezeń zadań właściwych dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (służących dobru wspólnemu). Mając to na względzie, zaznacza, że konieczność uiszczenia kosztów egzekucyjnych będzie miała wpływ na – i tak już trudną – sytuację finansową Gminy. Ponadto we wniosku kwestionuje zasadność obciążania go kosztami, które uprzednio powinny zostać umorzone względem zobowiązanego z uwagi na fakt, że do wszczęcia egzekucji doszło na podstawie aktu, który następnie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Podkreśla też, że uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie oznaczało zakwestionowania zasadności samego wymierzenia podatku. Na koniec akcentuje, że określenie wysokości kosztów egzekucyjnych nastąpiło na mocy niekonstytucyjnego przepisu. Przystępując w tej sytuacji do przedstawienia motywów niniejszej kwalifikacji, w pierwszej kolejności odnotować trzeba, że wydanie postanowienia w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych następuje na podstawie art. 64e u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§ 1), jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (§ 2 pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (§ 2 pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (§ 2 pkt 3). Co nie mniej istotne, koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (§ 3). Umorzenie kosztów egzekucyjnych następuje więc w ściśle określonej sytuacji. Organ orzekający w sprawie w pierwszej kolejności musi zatem stwierdzić, czy okoliczność taka w ogóle powstała, albowiem jej brak determinuje konieczność wydania rozstrzygnięcia odmownego. W przeciwnym razie organ jest natomiast zobligowany do oceny, czy w świetle zaistniałych zdarzeń umorzenie kosztów egzekucyjnych byłoby zasadne, a przesądza o tym konstrukcja powołanego przepisu, z której jednoznacznie wynika, że nawet w razie spełnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, koszty te organ umorzyć może, a nie: musi. Podkreślić zatem trzeba, że jakkolwiek spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 64e u.p.e.a. jest niezbędne do umorzenia kosztów egzekucyjnych, to ich wystąpienie nie skutkuje powstaniem obowiązku podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ, lecz dopiero daje mu taką możliwość. Także zatem w razie stwierdzenia wystąpienia wspomnianych przesłanek organ może odmówić umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zwłaszcza jednak w takim przypadku powinien uzasadnić swe rozstrzygnięcie w sposób nie budzący wątpliwości co do motywów, którymi się kierował przy jego wydawaniu, a więc szczegółowo przedstawić powody takiej kwalifikacji i argumenty, które legły u jej podstaw. Tylko bowiem wówczas, postanowienie przezeń wydane nie będzie nosiło znamion dowolności. Przy tym wydaje się oczywiste, że jeżeli rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma być wydane po rozpatrzeniu wniosku, niezbędne jest uprzednie zweryfikowanie, czy żądanie to pochodzi od podmiotu, który koszty takie jest zobowiązany ponieść. Wszak nie ulega wątpliwości, że umorzyć można jedynie takie koszty, których powinność zapłaty w ogóle istnieje. Jako niewątpliwe jawi się również spostrzeżenie, że umorzenie kosztów egzekucyjnych stanowi przejaw jednorazowej i definitywnej rezygnacji organu egzekucyjnego z przypadających mu należności i jest ono odstępstwem od zasady ich ponoszenia, co jedynie potwierdza wyjątkowość tej instytucji i przesądza o możności jej zastosowania tylko w szczególnych przypadkach. W niniejszej sprawie obciążenie Wójta (jako wierzyciela) kosztami egzekucyjnymi, których umorzenia się domaga, nie jest kwestionowane. Wynika ono zresztą z ostatecznego postanowienia organu nadzoru z dnia [...], które pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1167/17 skarga Wójta na ten akt została oddalona, a skargi kasacyjnej Wójta Naczelny Sąd Administracyjny jak dotąd nie rozpoznał. Uwzględnienie tej okoliczności przesądzało o konieczności uznania, że wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych pochodzi od podmiotu, który jest zobligowany do ich poniesienia. Organ egzekucyjny i – w ślad za nim – organ nadzoru dostrzegły tę okoliczność. Zarazem rozpatrując złożone żądanie, zgodnie stwierdziły, że w świetle argumentacji powołanej na jego poparcie, nie zasługuje ono na uwzględnienie z przyczyn wyeksponowanych już w części historycznej niniejszego wyroku. Kwalifikacja ta została należycie umotywowana i stąd wymaga ona zaaprobowania jako prawidłowa. Zgodzić się bowiem należy z organami orzekającymi w sprawie, że pozycja ustrojowa wnioskodawcy i fakt realizowania przezeń zadań służących szeroko rozumianemu dobru wspólnemu same w sobie nie przesądzają jeszcze o spełnieniu przesłanki ważnego interesu publicznego, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wszak w egzekucji administracyjnej wierzycielem z reguły jest podmiot wykonujący takie czynności. Tym samym uznanie, że już z tego powodu powinien on podlegać zwolnieniu z konieczności poniesienia kosztów egzekucyjnych w praktyce godziłoby w istotę instytucji umorzenia tych należności przejawiającą się w jej wyjątkowości, albowiem prowadziłoby do ukształtowania zasady, która na dodatek nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zasadą tą byłaby bowiem konieczność umarzania kosztów egzekucyjnych takim wierzycielom tylko z racji pełnionych przez nie funkcji publicznoprawnych. W rezultacie praktycznie każdy wierzyciel w egzekucji administracyjnej podlegałby zwolnieniu z powinności zapłaty kosztów egzekucyjnych z tego powodu, że jest wierzycielem obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Przyjęcie takiego założenia pozostawałoby zatem w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez wierzycieli w razie niemożności ściągnięcia tych należności od zobowiązanych, a zatem normą wynikającą z art. 64c § 4 u.p.e.a. Jako taki pogląd ten należy więc uznać za niedopuszczalny, a stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 671/17 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 149/18; obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również podzielić zapatrywania skarżącego, jakoby umorzenie kosztów w niniejszej sprawie było uzasadnione sytuacją finansową Gminy. Twierdzenia w tym względzie nie zostały bowiem poparte przez wnioskodawcę odwołaniem się do materiałów źródłowych, które ukazywałyby zdolność płatniczą tej jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji uznać je należy za gołosłowne. Jednocześnie godne uwagi wydaje się podkreślenie, że ciężar wykazania istnienia okoliczności powołanych w uzasadnieniu wniosku spoczywa na jego autorze, a swym zaniechaniem w tym zakresie nie może on obarczać organu, stawiając mu zarzut niezgromadzenia zupełnego materiału dowodowego i braku wszechstronnego rozpoznania sprawy. Organ wprawdzie powinien skorzystać z faktów znanych mu z urzędu, a także dążyć do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. Nie ma jednak obowiązku w nieskończoność wyczekiwać na przedłożenie przez stronę takich materiałów źródłowych, z których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki prawne a które nie są powszechnie dostępne. Mając to na względzie, dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie organ zasięgnął informacji wynikających z uchwał Rady Gminy podjętych w sprawie jej budżetu lub jego zmiany, a skarżący Wójt nie przedłożył żadnych innych dokumentów. W tej sytuacji faktycznie niemożliwe było zweryfikowanie wiarygodności twierdzeń o niemożności poniesienia kosztów egzekucyjnych bez uszczerbku dla zadań publicznych realizowanych przez Gminę. Deklaracje te nie znalazły bowiem odzwierciedlania w materiale dowodowym. Zarazem zgromadzenie tej dokumentacji nastąpiło w sposób należyty, a sygnalizowane jej braki były wyłącznie następstwem bierności procesowej skarżącego (a nie: organów prowadzących postępowanie). Zaaprobowane nie mogły zostać również pozostałe argumenty przedstawione na poparcie wniosku. Istotnie zadaniem przed którym stanęły organy orzekające w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie kwestii zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych (a nie: określenia ich wysokości) i to według przesłanek wymienionych w art. 64e u.p.e.a. W tej sprawie dla organów bez znaczenia pozostawało zatem to, czy koszty egzekucyjne, którymi na mocy postanowienia organu nadzoru obciążono skarżącego wierzyciela, zostały określone w sposób prawidłowy. Kluczowe natomiast było to, że do wydania takiego rozstrzygnięcia w ogóle doszło oraz że jest ono ostateczne, a zatem podlega wykonaniu. Kontestowanie przez Wójta zasadności obciążenia go powinnością uiszczenia tej należności w danej wysokości jest zatem irrelewantne w niniejszym postępowaniu. Nie przesądza ono bowiem o wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Przesłanką taką nie jest bowiem subiektywne przekonanie wnioskodawcy o braku podstaw obciążenia go tymi kosztami w określonej wysokości w sytuacji, gdy obciążenie to nastąpiło na mocy postanowienia, które mógł zaskarżyć. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, uznać należało, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ nadzoru dopełnił wszelkich wymogów procesowych zmierzających do zgromadzenia zupełnego materiału dowodowego, a wnioski, jakie wyciągnął na jego podstawie świadczą o wszechstronnym przeanalizowaniu sprawy, co zresztą znalazło wyraz w uzasadnieniu podjętego przezeń rozstrzygnięcia. Kwalifikacja ta wymagała zatem zaakceptowania jako zgodna z prawem. Tym samym rozpatrywaną skargę trzeba było oddalić, co też uczyniono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).