I OSK 490/18

Dnia 27 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1159/17 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2017 roku [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. [pic] I OSK 490/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła W. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek uznania błędnych ustaleń faktycznych organu administracji za prawidłowe, co doprowadziło do stwierdzenia, że W. K. złożyła odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1976 r., a co za tym, że idzie możliwa była zmiana tej decyzji w trybie art. 115 k.p.a.; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 115 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy [...]), poprzez jego zastosowanie przez Naczelnika Gminy [...], pomimo niezłożenia przez stronę odwołania od decyzji Naczelnika z dnia [...] października 1976 r., co stanowiło przesłankę konieczną do zmiany decyzji w trybie autokontrolnym; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1961 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo że brak rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła jednocześnie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Norma art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowiła, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Z kolei według art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r., po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Niewątpliwe art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., ale - co istotne – nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności, jakie charakteryzowały obie ustawy. Zasadniczą różnicą zaś było to, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego, w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. do ustawy z 1958 r. nie wskazywało jednoznacznie, w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Zasady ustalania odszkodowania zostały zawarte w rozdziale 2 ustawy z 1958 r. zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestię przeprowadzenia rozprawy uregulowano w rozdziale 3 - "Postępowanie wywłaszczeniowe". Ustawa z 1961 r. nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów k.p.a., które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 k.p.a.), ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego (art. 70, art. 74, art. 78 § 1 k.p.a.). Na gruncie ustawy z 1958 r. obowiązek wyznaczenia rozprawy uzasadniony był m.in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r., gdzie kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym. Nie jest zatem kwestią oczywistą, czy odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. przy ustalaniu odszkodowania nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958 r., w tym art. 21 i 22 tej ustawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może zaś być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca. Dlatego też kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958 r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1961 r., nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 r., I OSK 2441/17). Z powyżej opisanych względów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., należało uznać za nieuzasadnione. Oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieść również kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, oznaczone w jej petitum literą a) i b), sprowadzające się do stawiania stanowczej tezy, że W. K. nie składała odwołania od decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1976 r., a zatem wydanie przez ten sam organ decyzji z dnia [...] maja 1977 r. o zmianie w trybie art. 115 § 1 k.p.a. decyzji z dnia [...] października 1976 r. obarczone było wadą kwalifikowaną, jaką jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepis art. 115 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 1977 r.) stanowił, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Rzeczywiście zatem przesłanką niezbędną do wydania decyzji na podstawie tego przepisu było uprzednie złożenie odwołania, a takiego w archiwalnych aktach niniejszej sprawy nie ma. Tym niemniej, uwzględniając znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanych decyzji, a także zebrane jednak przez organ nadzoru dość obszerne akta postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy [...], Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że W. K. odwołania od decyzji z dnia [...] października 1976 r. nie składała. Sąd I instancji zasadnie podkreślał, że niezadowolenie W. K. z wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji z 1976 r. wyrażane było wielokrotnie. Składała m.in podania - pismo (odpowiedź Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r.), pismo z dnia [...] listopada 1976 r. (odpowiedź Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.). W dniu [...] grudnia 1976 r. była przeprowadzona wizja lokalna m.in. na gruncie W. K.. Z pisma z dnia [...] lutego 1977 r. skierowanego do W. K. wynika, że były składane odwołania i w dniu [...] grudnia 1976 r. odbyło się spotkanie w Urzędzie Gminy z właścicielami gruntów. Z notatki służbowej ze spotkania z dnia [...] grudnia 1976 r. wprost wynika, że owo spotkanie odbyło się w związku ze złożonymi odwołaniami i zgłoszonymi zastrzeżeniami. W spotkaniu tym uczestniczyła W. K., która żądała m.in. podwyższenia odszkodowania. W. K. składała również skargi z dnia [...] lutego 1977 r. (odpowiedź Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r.). W dniu [...] kwietnia 1977 r. spisano notatkę służbową na okoliczność ustalenia składników majątkowych znajdujących się na gruncie W. K.. Z powyższego wynika, że W. K. kwestionowała decyzję z 1976 r., kierując liczne pisma do organów, w tym do Naczelnika Gminy [...], domagając się m.in. podwyższenia odszkodowania. W jej sprawie była przeprowadzona wizja lokalna na gruncie z oceną występujących tam naniesień. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że aby wnieść odwołanie wystarczyło ujawnić niezadowolenie z wydanej decyzji (art. 111 k.p.a.). Brak oryginalnych i kompletnych akt sprawy o odszkodowanie, wobec wskazanych okoliczności, uniemożliwia wykazanie, że decyzja zmieniająca z 1977 r. została wydana bez wniesienia odwołania. To z kolei wyklucza uznanie, że decyzja zmieniająca z 1977 r. wydana została bez podstawy prawnej. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że zebrane przez organ nadzoru dokumenty stanowią pełne akta ówczesnego postępowania. O ile bowiem organowi udało się zgromadzić różne odpowiedzi organów na pisma i skargi W. K., to jednak owych pism i skarg nie zdołano odnaleźć, choć niewątpliwie zostały złożone. Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, że strona składała także odwołanie od decyzji z 1976 r., skoro wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego, Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.