II SA/Ol 336/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 15 maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga E. S. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego Kolegium) z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. Skarga ta została przekazana Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z dnia 26 maja 2017 r. (k. 8), uzupełnionym pismem z dnia 29 września 2017 r. (k. 59), S. W. (dalej zwany inwestorem) zwrócił się do Wójta Gminy (dalej zwanego organem I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego na działce nr "[...]", obręb geodezyjny A, gm. A. Wskazał przy tym, że nowy budynek gospodarczy o funkcji magazynu pasz będzie miał 1 kondygnację i wymiary: wysokość 7,5 m, długość 30 m, szerokość 12 m, kształt dachu dwuspadowy 30-45°, pokrycie dachu blacha trapezowa, zaś przy przebudowie istniejącego budynku gospodarczego na magazyn pasz, jego zewnętrzne wymiary i wysokość nie ulegną zmianie. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując: art. 59 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 i art. 56 w zw. z art. 64, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.") oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na opisanej powyżej działce i umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego (bez zmiany funkcji i gabarytów zewnętrznych tego budynku) w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na opisanej powyżej działce - jako nie wymagającej ustalenia warunków zabudowy. Wskazana decyzja była trzecim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie decyzje tego organu zostały uchylone przez Kolegium (odpowiednio decyzją z dnia "[...]" i decyzją z dnia "[...]"), a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia "[...]" przyczyną wydania pierwszej decyzji kasatoryjnej w tej sprawie była niekompletność wniosku inwestora (nieprecyzyjne określenie parametrów inwestycji i dodatkowo z tolerancją 10%) a ponadto nie ustalenie przez organ I instancji obowiązującej linii zabudowy i wskaźnika zabudowy. Natomiast, przyczyną wydania drugiej decyzji kasatoryjnej w tej sprawie, co z kolei wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia "[...]", była konieczność powtórzenia procedury uzgodnieniowej w związku ze sporządzeniem nowego projektu decyzji w istotny sposób różniącego się od poprzedniego. Także decyzja organu I instancji z dnia "[...]" stała się przedmiotem odwołania wniesionego przez skarżącego, w którym zakwestionowano zgodność z prawem tej decyzji. Po rozpatrzeniu tego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Wskazało jednak, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który jest wyjątkiem od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż z akt sprawy wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie A wynosi 15 ha, a inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 46 ha. Przyjęło, że skoro działka objęta wnioskiem jest już zabudowana, to planowany budynek gospodarczy stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Wyjaśniło przy tym, że w przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, zastosowanie ma wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, analiza funkcji będzie miała okrojony zakres, gdyż organ nie ma obowiązku ustalania wskaźników wymienionych w cytowanym rozporządzeniu, a w konsekwencji parametry techniczne inwestycji są w decyzji określane na podstawie wniosku. Skonstatowało, że w takich sprawach celem analizy funkcji jest wykazanie, że inwestycja spełnia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji wykazała spełnienie tych przesłanek, albowiem: - teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej nr "[...]" (działka nr "[...]", obręb A), poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy A, oznaczone jako działki o nr "[...]" (obręb A) i "[...]" (obręb A), a działka, której dotyczy wniosek, przylega do drogi oznaczonej nr "[...]"; - istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, gdyż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i telekomunikacyjnej; - w związku z tym, że zamierzenie inwestycyjne stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (Kolegium podało przy tym, że w skład działki inwestora o powierzchni 0,5352 ha, wchodzą grunty rolne oznaczone jako: "[...]" - o pow. 0,3466 ha, "[...]" - o pow. 0,0242 ha, "[...]" - o pow. 0,0058 ha, "[...]" - o pow. 0,0901 ha i "[...]" - o pow. 0,0685 ha); - planowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów odrębnych, co wynika z pkt 5 części tekstowej analizy. Ponadto Kolegium wskazało, że projekt decyzji został uzgodniony z organami współdziałającymi, tj. z właściwym starostą oraz z marszałkiem województwa. Dodało, że decyzja organu I instancji zawiera elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., w tym w pkt 2.31 określono parametry inwestycji - zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. projektowany budynek o wysokości jednej kondygnacji nadziemnej; wysokość budynku, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - 7,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, mierzona do gzymsu lub okapu 2,5-4,5, dachy budynku o układzie głównych połaci dwuspadowym, o nachyleniu tych połaci 30-45°, pokryty blachą trapezową w kolorze czerwonym lub brązowym; układ głównych kalenic dachu w przybliżeniu prostopadły do drogi wewnętrznej, oznaczonej dz. nr ewid. "[...]"; szerokość elewacji budynku od strony frontu działki 12 m. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że zaskarżona decyzja oparta jest na wadliwie zinterpretowanym całokształcie stanu prawnego i w sposób rażący narusza jego interesy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy, planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową skoro średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie A wynosi 15 ha, a inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 46 ha. Ponadto, działka objęta wnioskiem jest już zabudowana, a to z kolei pozwala na przyjęcie, że planowany do realizacji nowy budynek gospodarczy o funkcji magazynu pasz stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Natomiast wnioskowana przebudowa istniejącego budynku gospodarczego, w zakresie określonym w ostatecznej wersji wniosku, niepowodująca zmiany funkcji budynku oraz gabarytów zewnętrznych tego budynku, nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu, a tym samym nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Prawidłowa jest zatem ocena organów, że prowadzenie postępowania dla tego zakresu przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowe i wymaga umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wystąpienie w kontrolowanej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., pozwalających na wyłączenie stosowania na gruncie tej sprawy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uprawnionym czyniło wyznaczenie parametrów dotyczących nowej zabudowy na podstawie wniosku inwestora. Takie też parametry ustalono w kontrolowanych decyzjach przyjmując zgodnie z wnioskiem inwestora: projektowany budynek o wysokości jednej kondygnacji nadziemnej; wysokość budynku, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - 7,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, mierzona do gzymsu lub okapu 2,5-4,5, dachy budynku o układzie głównych połaci dwuspadowym, o nachyleniu tych połaci 30-45°, pokryty blachą trapezową w kolorze czerwonym lub brązowym; układ głównych kalenic dachu w przybliżeniu prostopadły do drogi wewnętrznej, oznaczonej dz. nr ewid. "[...]"; szerokość elewacji budynku od strony frontu działki 12 m. Zdaniem Sądu, organy dokonały także prawidłowej oceny co do wystąpienia w niniejszej sprawie pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a co znajduje potwierdzenie także w materiale zgromadzonych w sprawie: - teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (to jest drogi powiatowej nr "[...]" poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy A, oznaczone jako działki o nr "[...]", obręb A i "[...]", obręb A, a działka, której dotyczy wniosek, przylega do drogi oznaczonej nr "[...]"); - istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, gdyż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i telekomunikacyjnej; - teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w związku z tym, że zamierzenie inwestycyjne stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, a w skład działki inwestora o powierzchni 0,5352 ha, wchodzą grunty rolne oznaczone jako: "[...]" - o pow. 0,3466 ha, "[...]" - o pow. 0,0242 ha, "[...]" - o pow. 0,0058 ha, "[...]" - o pow. 0,0901 ha i "[...]" - o pow. 0,0685 ha; - planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych (jak wynika bowiem z punktu 5 części tekstowej analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji: teren nie znajduje się w granicach obszarów podlegających prawnym formom ochrony przyrody w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, teren objęty wnioskiem nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków oraz nie należy do obszarów szczególnie zagrożonych powodzią). W tych okolicznościach za nieuprawniony uznać należy zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja Kolegium oparta jest na wadliwie zinterpretowanym całokształcie stanu prawnego. Nie sposób także uznać aby decyzja ta w sposób rażący naruszała interesy skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.