III SA/Gd 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi K. J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2018 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 17 stycznia 2018 r. Starosta ustalił K. J: - opłatę za pobyt dziecka M. J. ur. 18 kwietnia 2001r., umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej w T. na okres od dnia 14 sierpnia 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w kwocie 2.894,41 zł oraz na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. w wysokości 4.984,82 zł miesięcznie, jednak nie dłużej niż na okres pobytu dziecka w pieczy zastępczej; - opłatę za pobyt dziecka A. J. ur. 26 sierpnia 2004r., umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej w T. na okres od dnia 14 sierpnia 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w kwocie 2.894,41 zł oraz na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. w wysokości 4.984,82 zł miesięcznie, jednak nie dłużej niż na okres pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Pismem z dnia 2 lutego 2018 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 12 lutego 2018 r., K. J. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzję organu I instancji doręczono stronie w dniu 25 stycznia 2018 r. Natomiast odwołanie od tej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 12 lutego 2018 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni od daty jej otrzymania. Zatem odwołanie należało wnieść najpóźniej do dnia 8 lutego 2018r. W sprawie nie zgłoszono wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie zostało złożone z naruszeniem 14-dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia, co skutkuje wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że matka jego dzieci nie sprawowała nad nimi należytej opieki, dlatego sprowadził je do Niemiec, gdzie starał się spełnić ich potrzeby egzystencjalne oraz edukacyjne. W chwili obecnej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej, ponieważ nie pozwala mu na to wysokość jego dochodów po odjęciu kosztów związanych z uiszczeniem opłat za wynajem mieszkania, ubezpieczenie oraz z dojazdami do pracy. Skarżący wskazał, że matka jego dzieci została zwolniona z ponoszenia tych opłat. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1257), w skrócie "k.p.a.". Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. został zastosowany przedwcześnie, ponieważ kwestia, czy decyzja organu I instancji z dnia 17 stycznia 2018 r. została doręczona stronie, tak jak twierdzi organ odwoławczy, w dniu 25 stycznia 2018 r. nie została dostatecznie wyjaśniona. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie treści do art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Podnieść należy, że doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają więc do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że kwestionowana decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest wymaganego prawem zwrotnego potwierdzenia przez skarżącego doręczenia mu decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2018 r. Fakt ten uniemożliwia ustalenie rzeczywistej daty doręczenia decyzji, a tym samym ustalenie, czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. Podnieść należy, że wydruk ze stron internetowej Poczty Polskiej, na podstawie którego organ przyjął za udowodniony fakt doręczenia decyzji, nie stanowi potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji w rozumieniu art. 39 i art. 46 § 1 k.p.a. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i następnych k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Adnotacja Poczty Polskiej S.A poczyniona w systemie elektronicznym stwarza jedynie domniemanie doręczenia decyzji i nie zastępuje potwierdzenia, o jakim mowa w art. 39 i art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Tylko taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. W związku z tym nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie w sposób pewny ustalono datę odbioru decyzji organu I instancji przez skarżącego. Zdaniem Sądu, kwestia dotycząca daty doręczenia decyzji powinna zostać wyjaśniona poprzez uzyskanie od operatora pocztowego duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, zawierającej decyzję organu I instancji, czego jednak organ administracji zaniechał, poprzestając jedynie na informacjach, przekazanych przez organ I instancji na podstawie adnotacji zawartych na stronie internetowej operatora pocztowego. Stwierdzić zatem należy, że organ zaniechał uzyskania kluczowego dowodu, jakim mógł okazać się duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, zawierającej decyzję Starosty. Powtórzyć trzeba, że wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy organ dysponuje jednoznacznym dokumentem urzędowym stwierdzającym wniesienie środka odwoławczego z naruszeniem terminu. W związku z powyższym należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane nieprawidłowo, ponieważ niewyjaśnienie ww. istotnych wątpliwości faktycznych w sprawie czyniło przedwczesnym zastosowanie art. 134 k.p.a. Zatem organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmie działania, mające na celu ustalenie okoliczności, kiedy faktycznie skarżący odebrał decyzję organu I instancji. W szczególności organ winien podjąć czynności związane z reklamacją przesyłki, zawierającej decyzję organu I instancji. W toku przeprowadzonej reklamacji operator powinien taki duplikat uzyskać, a następnie przedstawić reklamującemu jako zastępczy dowód doręczenia przesyłki. W dalszej kolejności organ odwoławczy dokona ponownej oceny terminowości wniesienia odwołania w kontekście treści art. 129 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Skarżący mimo prawidłowego pouczenia nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów, dlatego też Sąd nie orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.