II SA/Kr 1250/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. P. i J. S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r, znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. II SA/Kr 1250/17 Uzasadnienie W dniu 11 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] skierował do J. S., J. P. i B.L. upomnienie dotyczące wykonania obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją PINB w [...] Powiat [...] z dnia 8 grudnia 2009 r., a polegającego na usunięciu nieprawidłowości w budynku przy ul. S. w K. zgodnie z zaleceniami zawartymi w Orzeczeniu technicznym sporządzonym przez E. Z. z dnia 23 października 2007 r. poprzez: wzmocnieniu fundamentów budynku pod ścianami zewnętrznymi i wewnętrznymi poprzez wykonanie ścianek żelbetowych założonych po obu stronach istniejącego fundamentu wraz z wykonaniem stóp fundamentowych i połączeniem ich z wykonanymi ściankami żelbetowymi przy pomocy łączników, usunięcie uszkodzenia stropu w lokalu nr [...] poprzez założenie belki stalowej, podstemplowanie więźby dachowej od strony ulicy oraz płatwi środkowej. W dniu 14 stycznia 2015 r. został wystawiony tytuł wykonawczy skierowany przeciwko w/w osobom i obejmujący o[obowiązek. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] oddalił zgłoszony przez J. S. , J. P. zarzut niewykonalności obowiązku, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ zażaleniowy postanowieniem z dnia 11 grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...], na podstawie art. 119, 120, 121 § 2, 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U.2016/599) – upea, nałożył na J. S., J. P. i B.L. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w kwocie 8000 zł. i zakreślił termin do wykonania obowiązki do dnia 31 maja 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że wymierzając grzywnę uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim to, że grzywna ta ma jednorazowy charakter, a okres uchylania się od wykonania obowiązku wynosi ponad 6 lat. W zażaleniu na to postanowienie J. S. i J. P. podnieśli, że budynek został doprowadzony do obecnego stanu działaniem B.L., który jako inwestor dopuścił do nieprawidłowego wykonania robót związanych z nadbudową i to on powinien ponosić za to odpowiedzialność. Nadto, zdaniem żalących się, określony tytułem wykonawczym obowiązek jest trudny, a nawet niemożliwy do wykonania. Zażalenie złożył także B.L. podnosząc, że nie uchyla się od udziału w wykonaniu obowiązku, ale w związku z konfliktem z J. S. i J. P. nie ma dostępu do miejsc, w których roboty mają być wykonane. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2-17 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Organ zażaleniowy podzielił ustalenia i oceny organu I instancji. Podkreślił, że orzeczona grzywna mieści się w ustawowym zakresie (maksymalna wynosi 10000 zł). Wskazał, że organ, ustalając wysokość grzywny, prawidłowo kierował się zasadami skuteczności i celowości podejmowanego środka. Rolą grzywny w celu przymuszenia jest skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku, dolegliwość zatem musi być na tyle znacząca, aby ten cel osiągnąć. Wpływ na wysokość grzywny miał również rodzaj i charakter obowiązku; jego wykonanie ma zlikwidować stan zagrażający wartościom chronionym przepisami rozdziału 6 Prawa budowlanego (zdrowie i życie ludzi, bezpieczeństwo mienia i środowiska), a także długi okres uchylania się od jego wykonania. Wyjaśnił organ, że problem istniejącego pomiędzy współwłaścicielami konfliktu nie uzasadnia uchylania się od wykonania obowiązku, a brak porozumienia od obowiązku nie uwalnia. Zarzut niewykonalności obowiązku został już przez J. S. i J. P. zgłoszony i rozpoznany w trybie dla tego przewidzianym: postanowieniem PINB z dnia 7 stycznia 2015 r. (utrzymanym w mocy przez [...]INB) zarzut został oddalony. Nakaz wykonania robót został skierowany do trzech współwłaścicieli nieruchomości, zatem twierdzenie, że obowiązek winien obciążać tylko jednego z nich uznać należy za zmierzające do kwestionowana decyzji. Zgodnie zaś art. 29 § 1 upea organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. i J. P. powtórzyli dotychczas podnoszone zarzuty. Oświadczyli, że "odpowiedzialność za proces budowalny nadal ciąży na wykonawcy robót B.L. . Wytknęli i opisali wady, którymi ich zdaniem dotknięte było postępowanie administracyjnego zakończone decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. nakładającą obowiązek. Wskazali, że toczyły się także inne postępowania dotyczące tego samego budynku, przytoczyli szereg fragmentów z orzeczeń WSA w Krakowie w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że polemika z merytoryczną zasadnością ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U.2016/599) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to organ egzekucyjny miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach podjęta przez skarżących próba wyeliminowania tej decyzji nie powiodła się ( decyzja GINB z dnia 19 stycznia 2015 r.). Ostatecznie też został oddalony zgłoszony przez skarżących zarzut niewykonalności obowiązku. To zaś oznacza, że w niezmienionych okolicznościach kwestia wykonalności nie podlega ponownemu badaniu. Ostateczną decyzją administracyjną zostało przesądzone, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym sporządzonym na podstawie tej decyzji, obciąża skarżących i B.L. jako współwłaścicieli budynku. Dlatego w stosunku do tych trzech osób podejmowane są środki egzekucyjne. Istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Nie mają zaś w postępowaniu egzekucyjnym znaczenia relacje wewnętrzne pomiędzy osobami zobowiązanymi. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia obojętne pozostają eksponowane przez skarżących okoliczności związane z doprowadzeniem obiektu do stanu wymagającego reakcji organu nadzoru budowlanego i z obecnymi nieporozumieniami ze współwłaścicielem, który do tego stanu miał doprowadzić. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do przepisu art. 121 § 1 i 2 w przypadku egzekucji dotyczącej obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, co stanowi wyjątek od zasady jej wielokrotności. W przepisie art. 121 § 2 określono jedynie górny limit grzywny (do [...] zł.), nie uregulowano jednak żadnych przesłanek, które miałyby kształtować, czy choćby wpływać na jej wysokość. Oznacza to, że wyznaczenie wysokości grzywny powierzono organom egzekucyjnym. Działając w ramach takiego uznania, limitowanego jedynie kwotą maksymalną, organy mogą uwzględniać wszelkie okoliczności ze sprawą związane, byleby ich dobór nie miał charakteru zupełnie dowolnego. W rozpatrywanej sprawie organy posłużyły się argumentem, że wymierzana grzywna ma charakter jednorazowy. Argument ten nie jest pozbawiony racjonalności, co zresztą szerzej uzasadnił organ II instancji. Jeśli zważyć, że organ egzekucyjny musi mieć na uwadze przede wszystkim efektywność egzekucji, a egzekwowany, niezastępowalny obowiązek nie został wykonany dobrowolnie mimo upływu znacznego czasu (decyzja pochodzi z 2009 r.), to oceny co do konieczności wymierzenia grzywny w znacznej wysokości nie sposób uznać za dowolną. W okolicznościach sprawy, a w szczególności przy uwzględnieniu opisanego przez organ odwoławczy charakteru obowiązku, organ miał pełne podstawy do uznania, że grzywna odniesie skutek wtedy, kiedy będzie dostatecznie dolegliwa. Wymierzana na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywna nie jest karą, lecz środkiem mającym na celu przymuszenie do wykonania ostatecznie orzeczonego obowiązku. Dlatego ustawa zawiera regulacje umożliwiające umorzenie nieuiszczonej grzywny, a nawet dopuszczające możliwość zwrotu już uiszczonej grzywny w wypadku wykonania obowiązku przez adresata nakazu. Żaden więc z zarzutów skarżących prezentowanych zarówno w zażaleniu, jak i w skardze, nie może być oceniony jako uzasadniony. Badając sprawę także poza zakresem tych zarzutów, Sąd nie dostrzegł podstaw mogących uzasadniać wzruszenie zaskarżonego postanowienia. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została oddalona.