II OZ 663/18

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2606/17 odmawiające wstrzymanie wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra z [...] lipca 2014 r. w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), - dalej p.p.s.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wstrzymania wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. nr [...], znak: [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący wniósł skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. utrzymujące postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego WINB z [...] września 2014 r. W skardze skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący powołał argumenty zarówno przeciwko obowiązkowi rozbiórki oraz stwierdził, że wykonanie orzeczonego obowiązku spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki w postaci zagrożenia katastrofą budowlaną i niekorzystnych konsekwencji dla struktury gruntu i trwałości nieruchomości. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 61 § 1p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W przedmiotowej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra w przedmiocie nałożenia obowiązku na wykonania rozbiórki żelbetowej ściany oporowej o parametrach i położeniu w tej decyzji opisanych. Tymczasem w niniejszej sprawie skargą objęte jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Już z tej przyczyny zdaniem Sądu Wojewódzkiego wniosek o wstrzymanie decyzji organów terenowych (PINB i WINB) nie może zostać uwzględniony. Wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko postanowienia zaskarżonego, względnie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. jako postanowienia poprzedzającego rozstrzygnięcie zaskarżone, a wykonanie decyzji PINB Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra oraz Dolnośląskiego WINB może być wstrzymane tylko w razie merytorycznego ich badania. W sprawie niniejszej jednak zapadło orzeczenie ściśle formalne, którego treścią jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego WINB i tym samym odmowa merytorycznego badania tej decyzji jak i rozstrzygnięcia PINB. Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego oba postanowienia GINB tak z [...] września 2017 r. jak i z [...] lipca 2017 r. nie są wykonalne z racji swojej treści. Nie nadaje się bowiem do wykonania rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania, choćby z uwagi na to, że nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tylko takie okoliczności są podstawą do wstrzymania - wykonania zaskarżonego aktu. Poza tym akt administracyjny taki jak postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nie może bowiem zmienić istniejącej sytuacji prawnej i faktycznej stron postępowania. Utrzymuje on jedynie istniejący stan rzeczy i w swej istocie tylko stwierdza prawną niedopuszczalność zmiany tego stanu. Z. W. pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. zarzucając mu naruszenie art. 61 p.p.s.a. poprzez nie wstrzymania wykonalności decyzji mimo, iż z treści tego przepisu wynika, iż wstrzymanie może dotyczyć decyzji i postanowień jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak jest zaś zapisu, iż musi ono dotyczyć zaskarżonego postanowienia czy też decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnoprawnym, której tożsamość (granice) wyznaczają elementy określające istotę skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Generalnie należy stwierdzić, że przy takim szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ I instancji. Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 204, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 344). Jednak w niniejszym przypadku skarga nie dotyczy decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę w trybie nadzwyczajnym lecz wniesiona została od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Trafnie zatem wskazał Sąd Wojewódzki, że zaskarżone postanowienie nie zmienia sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego, jako adresata decyzji wydanych w przedmiocie rozbiórki. Zaznaczyć ponadto należy, że decyzja PINB z [...] lipca 2014 r. nakazująca rozbiórkę oraz ostateczna decyzja WINB z [...] września 2014 r. funkcjonują w obrocie prawnym, korzystając z domniemania zgodności z prawem i samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie może prowadzić w konsekwencji do ich wstrzymania w ramach postępowania sądowego toczącego się wskutek skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Podkreślenia wymaga przede wszystkim okoliczność, że kwestionowane decyzje w przedmiocie rozbiórki były przedmiotem kontroli sądowej zakończonej wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 768/14 oraz wyrokiem NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2057/15. W takiej sytuacji wydanie wnioskowanego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. byłoby zbyt daleką ingerencją w wykonalność decyzji, które mają przymiot ostateczności, a ich zgodność z prawem wynika z prawomocnych wyroków. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.