III OSK 521/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 114/18 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 114/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 3 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 t.j. z dnia 13 marca 2017 r.) poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ich błędnej wykładni i przyjęciu, że mobilna kruszarka szczękowa Powerscreen Metrotrak serii M stanowić będzie stacjonarne urządzenie/instalację techniczną, a "stacjonarność" wynika nie z faktu trwałego połączenia urządzenia z podłożem, lecz z funkcjonalnością i przeznaczeniem do użytkowania w dłuższym czasie na określonej przestrzeni, podczas gdy, już sama nazwa urządzenia wskazuje, iż jest ono przystosowane do samodzielnego przemieszczania się, a przymiot "stacjonarności" powinien być oceniany z perspektywy trwałego połączeniu urządzenia z podłożem, co w konsekwencji winno prowadzić do wniosku, iż wskazany przepis nie powinien znaleźć zastosowania; 2. § 3 ust 1 pkt 39 i § 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dalej: "p.m.o.ś.", poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ich błędnej wykładni i przyjęciu, że "instalacją" może być także mobilne urządzenie na kołach niezwiązane trwale z gruntem, podczas gdy "instalacją" w rozumieniu powyższych przepisów można określić jedynie urządzenia trwałe związane z gruntem, a mobilne urządzenie budowlane z uwagi na swoją budowę i cechy fizyczne, w ogóle nie może zostać zakwalifikowana, jako instalacja, a tym samym błędnym przyjęciu, iż mobilna kruszarka szczękowa (Powerscreen Metrotrak serii M) stanowi: instalacje do przerobu kopalin inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 26; lub instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów, podczas, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione ww. przesłanki do kwalifikowania ww. urządzenia, jako instalacji. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, to jest: 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych błędnie przyjął, iż miejscem używania mobilnej kruszarki szczękowej będzie działka przy ul. [...] w [...] i tym samym nie wezwał wnioskodawcy do ostatecznego sprecyzowania zakresu pracy kruszarki, podczas gdy skarżąca w trakcie postępowania sygnalizowała, iż powyższa działka stanowić będzie jedynie bazę urządzenia, aniżeli miejsce wyłącznego użytkowania kruszarki zgodnie z jej przeznaczeniem, a takie miejsce pracy kruszarki, skarżąca podała jedynie wobec wyraźnych nacisków i sugestii organu, co spowodowało błędne nieuwzględnienie skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie zgadza się z interpretacją art. 3 pkt 6 lit. a p.o.ś. dokonaną przez Sąd, mającą odnosić kwestię "stacjonarności" urządzenia technicznego wyłącznie do kwestii "przestrzennego zakresu oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia", a nie do mobilności samego urządzenia. Zdaniem skarżącej owa stacjonarność urządzenia powinna być przede wszystkim utożsamiana z trwałym powiązaniem z gruntem, aniżeli jedynie z funkcjonalnością takiego typu urządzenia na określonym terenie. W jej ocenie za takim rozumieniem pojęcia przemawia również wykładnia językowa. Wskazała, iż tak rozumiana definicja mogłaby z łatwością objąć praktycznie każde urządzenie mechaniczne, całkowicie niezależnie do jego charakteru i przeznaczenia, jeżeli jego działanie powodowałoby emisję pyłów, hałasu etc. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że mobilne urządzenie budowlane w ogóle nie powinno zostać zakwalifikowane, jako instalacja, albowiem jej cechy fizyczne, w tym zwłaszcza cecha mobilności, zdecydowanie eliminują możliwość postrzegania jej, jako "instalacji" w rozumieniu przepisów. Zdaniem skarżącej najbardziej trafną definicją "instalacji", będzie definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska. Wyjaśniła, że gdyby zamysłem i celowym zabiegiem legislacyjnym miało być określenie "stacjonarności" urządzenia technicznego w odniesieniu do jego sposobu oddziaływania, zamiast do możliwości poruszania się samego urządzenia i jego mobilności, wówczas podana definicja zapewne wyglądałaby zgoła odmiennie, skoro zaś ustawodawca nie zdecydował się na zmianę brzmienia podanego przepisu i pozostawił go w obecnym kształcie, to zdaniem skarżącej przyjąć należy, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 lit. a ustawy p.o.ś. w przypadku niestacjonarnych (a więc mobilnych) urządzeń technicznych, nie sposób jest mówić o instalacji w rozumieniu powyższego przepisu. Nadto skarżąca wyjaśniła również, iż pod naciskiem organu I instancji wskazała wprawdzie jako miejsce używania kruszarki nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...], jednak podnieść należy, iż uczyniła to wyłącznie wobec wyraźnych sugestii organu, a ponadto w jej ocenie owa nieruchomość miała stanowić "bazę" urządzenia (miejsce serwisowania, postoju poza czasem pracy, itp.), aniżeli miejsce wyłącznego użytkowania kruszarki zgodnie z jej przeznaczeniem. Wskazała, iż urządzenie będzie wykorzystywane w różnych miejscach, na terenie całej Polski w zależności od potrzeb. Uzasadniając 3 zarzut skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż organy i Sąd nieprawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, bowiem zaniechały ustalenia kwestii związanych z miejscem pracy kruszarki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej kontroli zaskarżonej decyzji także w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem, że miejscem używania mobilnej kruszarki szczękowej ma być działka przy ul. [...] w [...] i powołuje się, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wskazała, że miejscem tym ma być teren całego kraju, a działka przy ul. [...] stanowić jedynie będzie bazę urządzenia. Przypomnieć jednak należy, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że usługi tą kruszarką będą wykonywane na terenie całej Polski. Następnie na wezwanie organu skarżąca kasacyjnie wskazała zarówno w piśmie z dnia [...] września 2015 r., jak i w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., że kruszarka będzie eksploatowana przy ul. [...] w [...] i wniosła o wydanie decyzji w oparciu o tą lokalizację. To skarżąca kasacyjnie doprecyzowała wniosek w ten sposób, że jako miejsce pracy kruszarki podała [...] ul. [...]. Organ procedował więc w oparciu o tak doprecyzowany wniosek i nie mógł w tym zakresie dokonać odmiennych ustaleń, a co za tym idzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione. Przypomnieć przy tym należy, że zaskarżone postanowienie dotyczy stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji mobilnej kruszarki szczękowej zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W odniesieniu zaś do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy mobilną kruszarkę szczękową Powerscreen Metrotrak serii M można zakwalifikować jako stacjonarne urządzenie techniczne, a w konsekwencji czy stanowi ona instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6a p.o.ś. Zgodnie bowiem z powołanym artykułem przez instalację rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Nie nasuwa wątpliwości, że mobilna kruszarka stanowi urządzenie techniczne za pomocą, którego możliwe jest prowadzenie działalności w różnym zakresie, w tym: odzysk i unieszkodliwianie odpadów budowalnych poprzez kruszenie betonu, cegieł itp. w celu uzyskania materiału budowalnego oraz przerób (kruszenie) ponadgabarytowych otoczaków, kamienia. Mobilna kruszarka szczękowa jest więc urządzeniem technicznym rozumianym jako mechanizm lub zespół mechanizmów, których funkcjonowanie oparte jest na wykorzystaniu procesów fizycznych, mechanicznych bądź chemicznych przewidzianym do prowadzenia określonej działalności. W p.o.ś. brak jest legalnej definicji pojęcia "stacjonarne". Wykładni tego pojęcia należy więc dokonać posiłkując się regulacjami zawartymi w p.o.ś. jak i innych ustawach. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że instalacja w postaci "stacjonarnego urządzenia technicznego", to co do zasady unieruchomione urządzenie w określonym miejscu i działające w stanie unieruchomienia, którego eksploatacja może spowodować emisję. Z powyższego wynika, że "stacjonarność" urządzenia technicznego (art. 3 pkt 6 lit. a p.o.ś.), podobnie jak pozostałych rodzajów instalacji, o których mowa w art. 3 ust. 6 p.o.ś., pozostają w ścisłym związku z możliwością powodowania emisji przy ich eksploatacji. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który stanowi, że elementem niezbędnym uznania za instalację jest możliwość spowodowania przez nich emisji w trakcie ich eksploatacji. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że cecha "instalacji" jaką jest "stacjonarność" nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Przymiot "stacjonarności" wynika nie tyle z faktu trwałego połączenia urządzenia z podłożem, lecz przeznaczenia do użytkowania w dłuższym czasie, a nie tylko jednorazowo. Nawet urządzenie "przewoźne, które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu przez dłuższy czas, np. kilka lat jest stacjonarnym urządzeniem technicznym (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 860/13). Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził termin "stacjonarne", zamiast pojęcia wynikającego z przepisów prawa budowlanego "trwale związane z gruntem". Oznacza to, że wykładnia tego elementu instalacji oderwana została od przepisów prawa budowalnego. Zwrócić należy uwagę, że definicja pojęcia "instalacja", która występuje w ustawie p.o.ś. wywodzi się z dyrektywy IPPC dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, której wersją skodyfikowaną była dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. U. UE. L. 2008.24.8 z dnia 29 stycznia 2008 r., uchylona z dniem 7 stycznia 2014 r.). Obecnie zgodnie z art. 3 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U.UE.L.2010.334.17 z 17 grudnia 2010 r.), przez instalację rozumie się stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzony jest co najmniej jeden rodzaj działalności wymieniony w załączniku I lub w załączniku VII część 1, oraz wszystkie inne bezpośrednio związane czynności prowadzone na tym samym miejscu, które mają techniczny związek z działalnością wymienioną w tych załącznikach i które mogłyby mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie. Ustawa p.o.ś. dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. W takiej sytuacji urządzenie techniczne, które nie jest trwale związane z gruntem, a które jest eksploatowane przez określony czas na danym terenie i jego eksploatacja może spowodować emisję, może zostać uznane za stacjonarne urządzenie techniczne. Taki sposób wykładni tego pojęcia uzasadniony jest także zasadami prawa ochrony środowiska, to jest zasadą przezorności i prewencji (art. 6 p.o.ś.) Nie są w tym względzie adekwatne porównania wywiedzione przez skarżącego kasacyjnie a odnoszące się do użytkowania samochodów, zasadą bowiem jest, że samochód jest urządzeniem mobilnym przeznaczonym ze swej natury do ciągłego przemieszczania się. Cechy "mobilności" w takim znaczeniu nie posiada mobilna kruszarka szczękowa będąca przedmiotem tego postępowania, która pozostając w określonym czasie, w określonym miejscu ma spełniać swoje zadania. Zauważyć należy, że mobilna kruszarka szczękowa będąca przedmiotem postępowania ma być eksploatowana w jednym miejscu, to jest w [...] przy ul. [...]. Nie chodzi więc o jednorazowe, czy krótkotrwałe eksploatowanie tego urządzenia w określonym miejscu, lecz o jego stałe wykorzystywanie w tym miejscu. Przez stacjonarne urządzenie techniczne nie można rozumieć więc tylko urządzenia trwale związanego z gruntem, ale także urządzenie, które może zostać od tego gruntu odłączone bez zmiany jego właściwości, o ile spełnia przedstawione powyżej warunki, to znaczy jest eksploatowane przez określony dłuższy czas na danym terenie i jego eksploatacja może spowodować emisję. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 6 lit. a p.o.ś. nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 pkt 39 i § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "instalacją" może być także mobilne urządzenie niezwiązane trwale z gruntem, podczas gdy "instalacją" można określić jedynie urządzenie trwale związane z gruntem. Jak bowiem przedstawiono powyżej mobilną kruszarkę szczękową ze względu na jej cechy i charakter pracy należy zakwalifikować jako stacjonarne urządzenie techniczne, a co za tym idzie spełnia ona warunki niezbędne do zakwalifikowania jej jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. W związku z powyższym stanowi ona instalację do przerobu kopalin innych niż wymienione w § 2 pkt 6 rozporządzenia lub instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.