III SA/Po 216/18

Dnia 28 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi C. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zatwierdzenia projektu robót geologicznych oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], opiniujące negatywnie decyzję o zatwierdzeniu "Projektu robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w m. W.". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] listopada 2017r., działający z upoważnienia Starosty C., Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa, wystąpił do Burmistrza W. o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych i wykonanie ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w miejscowości W. ul [...] (dz. nr ewid. [...])", zwanego dalej "Projektem", sporządzonego na wniosek Inwestora - X (z siedzibą w L., ul. [...]), zwanego dalej Skarżącym. Burmistrz W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.., negatywnie zaopiniował "Projekt" stwierdzając, że jest on niezgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej MPZP) uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że z zapisów (§ 25 ust. 1 pkt 1 uchwały) wynika, że prawo miejscowe w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego nie przewiduje możliwości budowy własnych ujęć wód podziemnych, a jako jedyne źródło zaopatrzenia w wodę wskazuje wodociąg publiczny. Inwestor kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że negatywna opinia dotycząca "Projektu" związanego z indywidualnym ujęciem wody uniemożliwia mu budowę samoobsługowej myjni kontenerowej, na którą posiada już zgodę. Budowa awaryjnego ujęcia wody nie stoi w sprzeczności z postanowieniem uchwały w sprawie MPZP, bowiem zasadą będzie korzystanie z urządzeń wodociągowych miejskich. Brak wody doprowadzi natomiast do zamarznięcia instalacji wchodzących w skład myjni, co spowoduje, że cały system ulegnie nieodwracalnemu uszkodzeniu powodując ogromne straty finansowe. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., wskazanym we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy oraz stan faktyczny i wskazał, że okoliczność posiadania pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej nie może przesądzić o pozytywnym zaopiniowaniu projektu robót geologicznych zmierzających do wykonania indywidualnego ujęcia wody na tej samej działce, gdyż jest to odrębna sprawa. W uchwale o MPZP postanowiono, że ze względu na ochronę środowiska ustala się zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz odprowadzanie ścieków dla całego obszaru objętego planem. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień oraz zasądzenie kosztów, a także przeprowadzenie dowodu z mapy do celów projektowych na okoliczność istnienia w pobliżu działki skarżącego 3 indywidualnych ujęć wody. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., a nadto art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez przyjęcie, że należało negatywnie zaopiniować projekt, art. 80 ust. 7 ppkt 1 Prawo geologiczne poprzez przyjęcie, że projektowane roboty geologiczne naruszyłyby wymagania ochrony środowiska, § 25.1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] X 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. poprzez przyjęcie, że ustalenie zbiorowego miejsca zaopatrzenia w wodę dla obszaru objętego planem przekreśla możliwość wywiercenia ujęcia wody podziemnej na potrzeby myjni samochodowej i działania tej studni w sytuacjach awaryjnych tj. gdy wskutek awarii nie będzie można korzystać z sieci wodociągowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl dyspozycji art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2126, zwanej dalej: ustawą lub P.g.g.). Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 wymienionej ustawy prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 5 ustawy zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie ulega wątpliwości, że wyrażenie opinii wójta, o której mowa w art. 80 ust. 5 P.g.g. następuje w formie postanowienia. Zgodnie bowiem z treścią art.106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: K.p.a.) jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl zaś art.106 § 5 K.p.a. .zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z przepisu art. 80 ust. 5 P.g.g. nie wynika jakie są wymogi opinii wójta. W związku z czym należy przyjąć, że opinia ta winna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy natomiast należą między innymi sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, zwanej dalej: u.s.g.). Jak podkreśla się w doktrynie, wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, zgodnie z art. 80 ust. 5 P.g.g., poprzedzone jest opinią wyrażoną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwych ze względu na położenie nieruchomości objętej przestrzenią wykonywania robót geologicznych. W przypadku gdy roboty będą prowadzone na obszarze więcej niż jednej gminy wymagane są opinie zebrane od wójtów, burmistrzów, prezydentów wszystkich gmin i miast. Opinie nie mają wiążącego charakteru dla organu administracji geologicznej. W przypadku wydania negatywnej opinii przez organy wykonawcze gmin, organ administracji geologicznej może nadal wydać decyzję zatwierdzającą projekt. Opinia powinna być wyrażona w terminie 14 dni, nieprzedłożenie opinii w tym terminie traktuje się jako pozytywne zaopiniowanie projektu. Ustawodawca przewidział dwie niezależne od siebie sytuacje, w których organ ma prawo odmówić zatwierdzenia projektu. Po pierwsze, może to zrobić w sytuacji, gdy projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska, po drugie, gdy projekt nie odpowiada wymaganiom prawa. Jeżeli chodzi o przesłankę naruszenia wymogów ochrony środowiska, wskazać należy, iż nie chodzi tu o każdą możliwość naruszenia środowiska, lecz o wymogi w zakresie jego ochrony. W szczególności chodzi tu o ochronę zasobów środowiska, jak też jego poszczególnych elementów, dokonywaną przez stanowienie np. rezerwatów, parków, obszarów Natura 2000 czy też innych form ochrony przewidzianych przepisami ustawy o ochronie przyrody. Oceny zgodności projektu robót geologicznych z przepisami prawa należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów art. 79 P.g.g. i wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego (zob. G. Klimek, Komentarz do art. 80 [w:] B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. LEX, 2015). Wspomnianym aktem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji (Dz.U. z 2011 r. Nr 288, poz. 1696). Ponadto, zgodnie z treścią art. 7 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1), natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2 ustawy). W doktrynie podkreśla się, że ww. przepis wskazuje znaczenie nie tylko MPZP i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUiKZ), lecz także opinii wydawanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w ramach współdziałania z organem prowadzącym postępowanie główne. Opinie te – co do zasady niewiążące – mogą bowiem zawierać postanowienia co do zgodności i podejmowanej działalności z MPZP lub SUiKZ. Te zaś wiążą organ prowadzący postępowanie główne (zob. J. Murzydło, Znaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle zmian wprowadzonych art. 7 ustawy z 9.06.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze [w:] Finanse Komunalne 3/2013, s. 54). W niniejszej sprawie Rada Miejska w W. w uchwale z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. określiła w § 25 ust. 1 pkt 1, że ze względu na ochronę środowiska ustala się zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz odprowadzenie ścieków komunalnych dla całego obszaru objętego planem. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu organy zasadnie zaopiniowały negatywnie Projekt Skarżącego. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się zarzutów naruszenia postępowania. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., czego domagał się Skarżący. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów było nie tylko zbędne, ale także nie było zasadne wobec stwierdzenia braku przesłanki "istotnych wątpliwości", których wyjaśnienie byłoby niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto zauważyć należy, że co do zasady, sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzje i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00). Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.