II SA/Kr 515/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg M. C., L. C. i B. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. D. kwotę 100,00 zł ( sto złotych) oraz na rzecz L. C. kwotę 100,00 zł( sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr [...] Uzasadnienie Decyzja z dnia 17 października 2017 r. (AU-01-5.6740.1.1757.2017.ZZA) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzna instalacją elektryczną, wewnętrzną instalacja wod-kan oraz wewnętrzną instalacją gazową i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli między innymi B. D., Ł. C. i M. C. - współwłaściciele m.in. działki nr [...] obr. [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 10 kpa w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji dotyczy tylko działki [...] obr. [...] i nie dotyczy działki nr [...], brak zawiadomienia właścicieli działki [...] o toczącym się postępowaniu, błędne określenie obszaru oddziaływania obiektu (z uwagi na błędnie powołana numeracje działek ewidencyjnych), naruszenie art. 77 §1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Odwołujący zarzucili, że planowana inwestycja będzie oddziaływać zarówno na działkę nr [...], jak i na działki [...], [...] i [...], zatem właściciele tych działek winni być stronami postępowania. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2019 r. (WI-I.7840.5.203.2017) na podstawie art. 134 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołań S. C., B. C., M. I., A. K., P. K., R. D., R. D., J. K., W. D., B. D., D. N., E. T., D. T., M. C., Ł. C., W. W., G. S. i A. S., od decyzji Prezydenta Miasta K. 17 października 2017 r. ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wewnętrzną instalacją wod-kan oraz wewnętrzną instalacją gazową i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy podał, że ww. osoby nie były stronami postępowania zakończonego ww. decyzją i decyzji tej nie otrzymały, co wynika z jej rozdzielnika. Wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na, podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny do art. 28 kpa, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewoda wskazał również, że w decyzji z dnia 17 października 2017 r. Prezydent Miasta K. prawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu i strony postępowania, a odwołujący się nie udowodnili naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego oraz, że przysługuje im prawo do zastosowania środka prawnego w postaci odwołania od decyzji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że odwołujący się są współwłaścicielami działki drogowej nr [...], która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Odwołujący się wskazali jedynie na utrudnienia związane z komunikacją w związku z planowaną inwestycją, ale tego rodzaju zarzuty świadczą o interesie faktycznym, a nie prawnym. Nie sposób także uznać, aby planowana inwestycja ograniczała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie działki drogowej, która nie jest działką budowlaną. Według organu odwołanie pochodzi od osób niemających legitymacji prawnej do wniesienia tego środka zaskarżenia, a zatem zachodzi przesłanka niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. Na powyższe rozstrzygniecie B. D., Ł. C. i M. C. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 134 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z uwagi na rzekomy brak wykazania przez odwołujących się (właścicieli działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]) posiadania statusu strony, podczas gdy posiadanie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest bezsporne, gdyż nieruchomość stanowiąca współwłasność strony skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego; - art. 7, 77 §1 i 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii pozostawania nieruchomości skarżącej w obszarze oddziaływania inwestycji oraz poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do pism osób, które sprzeciwiały się inwestycji. Według skarżących organ całkowicie dowolnie przyjął, że działka [...] jest działką drogową (brak wskazania przez organ źródła takich ustaleń), podczas gdy- zgodnie z mapą ewidencyjną - działka [...] jest działką drogową jedynie w części, w pozostałej części zaś jest działką przeznaczoną pod zabudowę, a obecnie wykorzystywaną przez jej współwłaścicieli na potrzeby miejsc postojowych i placu zabaw. Wjazd i wyjazd z terenu inwestycji ma odbywać się poprzez działkę [...], a tym samym w sposób oczywisty takie zagospodarowanie działki inwestora wymusza zmianę sposobu korzystania z części przedmiotowej działki, która obecnie jest wykorzystywana pod ww. infrastrukturę. Tym samym równie oczywisty jest interes prawny strony skarżącej wynikający z przysługującego prawa własności, które pozwala stronie na korzystanie z nieruchomości w sposób przez nią akceptowalny, które to prawo wskutek wydania decyzji może doznać ograniczenia poprzez wykluczenie z możliwości korzystania z nieruchomości. Podniesiono nadto, że organ niezgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazał, że skarżący "nie udowodnili naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego". Tymczasem w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla oceny czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki tej osobie przysługiwał. Realizacja zarzutów i ocena ich zasadności może się odbywać w toku postępowania przy zapewnieniu tym osobom udziału w charakterze strony (por. II OSK [...]). Skarżący podnieśli też, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, żeby którykolwiek urząd prowadził własne ustalenia co do wymogów dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. Brak jest m. in. wskazania, jakie konkretnie odległości inwestor projektowanego budynku planuje zachować: -od zbiorników nieczystości stałych i ciekłych – organ nawet nie napisał gdzie takie są, -od parkingów i garaży – organ nawet nie napisał gdzie takie są; -od budynków produkcyjnych i magazynowych - w sytuacji, kiedy w okolicy nie ma takich obiektów; -odległości między budynkami ze względu na zacienianie - nie wskazano, między jakimi budynkami; -odległości przeciwpożarowe - jak wyżej; -usytuowanie budynku w stosunku do granic działki budowlanej. Naruszając przepis art. 107 § 3 kpa organ nie wyjaśnił, w jaki sposób, jakimi przesłankami się kierując, ustalił krąg stron postępowania. Samo ogólnikowe powołanie się na przepisy prawa bądź ich zacytowanie bez powiązania ze stanem faktycznym konkretnej sprawy jest bowiem niewystarczające. Organ zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma doniosłe znaczenie dla uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie można bowiem z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od szeregu spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie winno być przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. II OSK [...], II SA/Kr [...]). W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podał, że skarżący jest współwłaścicielem działki drogowej nr [...], która nie jest działką budowlaną, a zatem w ocenie organów, planowana inwestycja w żaden sposób nie ma wpływu na możliwość zagospodarowania tej działki. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skargi, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, że to na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, do udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ, temu przeczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył: Dla porządku należy odnotować, że sprawa, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. [...])., została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Uprzednio skargi B. D. oraz Ł. C. i M. C., jako skierowane przeciwko temu samemu aktowi, na podstawie art. 111 § 1 w/w ustawy (ppsa) połączono do wspólnego rozpoznania. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. [...]) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. [...]). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł sądowej kontroli zaskarżonego aktu jest negatywny. W administracyjnym postępowaniu odwoławczym można wyróżnić zasadniczo trzy fazy: fazę wstępną, fazy rozpoznawczą i fazę orzeczniczą. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast, jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Weryfikacja legitymacji odwoławczej może jednak wymagać określonych czynności wyjaśniających. Dlatego też przyjmuje się, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 kpa. Zawsze zaś wówczas, kiedy kwestia interesu wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie – w razie negatywnego wyniku badania sprawy w omawianym zakresie - wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942, np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013r. II OSK [...])). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy prawidłowo przytoczył przepisy, według których ustala się krąg uczestników postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, ale ich treści nie odniósł należycie do stanu sprawy. Stało się tak dlatego, że swe postępowanie organ odwoławczy w sposób – zdaniem Sądu nieuzasadniony - ograniczył tylko do formalnej fazy pierwszej. W świetle art. 128 kpa odwołanie jest co prawda środkiem prawnym odformalizowanym, ale nie pozwala traktować wykazania interesu prawnego odwołującego się jako wymogu formalnego. W/w przepis w żadnym razie nie zwalania organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia odnośnej kwestii; nie pozwala na "złagodzoną" weryfikację legitymacji procesowej ani też nie pozwala na badanie interesu prawnego wyłącznie w oparciu o twierdzenia odwołującego się. Interes prawny musi zawsze zasadzać się – i art. 128 kpa tego nie zmienia - na rzeczywistym, potwierdzonym przez organ własnymi ustaleniami, związku między mającym zapaść rozstrzygnięciem a sytuacją prawną określonego podmiotu. Nie może organ odwoławczy zatem poprzestać na stwierdzeniu, że "odwołujący się nie udowodnili naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego" oraz, że "nie przysługuje im prawo do zastosowania środka prawnego w postaci odwołania od decyzji". Zauważyć przy tym należy, że w cytowanych przez organ przepisach art. 28 kpa czy też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma mowy o "naruszeniu interesu", lecz o interesie prawnym jako takim lub o obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić też należy, że ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym zadaniem organu, także organu architektoniczno-budowlanego. W tym zakresie organ nie jest związany wskazaniami inwestora, ani też nie jest zwolniony od podjęcia działań z urzędu wówczas, kiedy osoba obiektywnie zainteresowana swego interesu nie "udowadnia". Na obecnym etapie nie można a limine wykluczyć posiadania legitymacji procesowej przez skarżących, ani jej potwierdzić. Nie uruchomiono tego etapu postępowania odwoławczego, w którym istniałaby możliwość wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych pozwalających na dokonanie miarodajnej oceny tej kwestii. Za niedopuszczalne uznać należy czynienie takich ustaleń poza postępowaniem merytorycznym, a taką próbę w istocie podjął organ odwoławczy żądając od organu I instancji uzupełnienia postępowania wyjaśniającego właśnie w zakresie legitymacji skarżących na podstawie art. 136 kpa § 1 kpa, a następnie wydając formalne, zaskarżone postanowienie. W ponownym postępowaniu organ powinien, uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do oceny istnienia legitymacji odwoławczej osób składających odwołanie, zwłaszcza w kontekście podnoszonych w odwołaniach okoliczności, a następnie - w zależności od wyniku tych ustaleń - podjąć stosowne czynności zmierzające albo wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.