I OSK 4419/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 58/18 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 58/18) oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2017 r. w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2017 r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) odmówił S. P. przyznania zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, podwyższonego do 150% stosownie do uchwały Rady Miejskiej związanej z programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywienia". Do dochodu rodziny włączono m. in. kwotę 799 zł wypłaconą synowi wnioskodawcy przez towarzystwo ubezpieczeniowe. Łączny dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc wyniósł zatem 1761,50 zł wobec podwyższonego kryterium dochodowego wynoszącego 1542 zł. Organ nie dopatrzył się jednocześnie szczególnie uzasadnionych okoliczności, które pozwalałyby na udzielenie żądanego przez stronę wsparcia na podstawie art. 41 ww. ustawy. Poza wskazanym dochodem rodzina dysponowała bowiem w sierpniu 2017 r. świadczeniem wychowawczym w kwocie 500 zł, zasiłkiem celowym na leki w kwocie 193,50 zł oraz na żywność w kwocie 186,57 zł, co łącznie stanowiło sumę 2999 zł, wystarczającą na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Ponadto syn wnioskodawcy został objęty pomocą w formie gorących posiłków w szkole, a wnioskodawca odebrał skierowanie do otrzymania pomocy żywieniowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014 – 2020. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. P. Decyzją z 11 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazało Kolegium, występujące na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie dochodu obejmuje wszelkie dochody a nie tylko przychód podlegający podatkowi dochodowemu od osób fizycznych. Zaliczeniu do dochodu podlegają wszystkie przychody z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych, natomiast niektóre przychody, podlegają zaliczeniu w kwocie niższej, stanowiącej efekt pomniejszenia o obciążenie podatkowe i składkowe. Zasady prawa podatkowego nie mają natomiast odesłania do problematyki pomocy społecznej, która nie wyodrębnia przychodów o charakterze przysporzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył S. P., wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie mu wnioskowanego zasiłku za wrzesień 2017 r. oraz zarzucając jej naruszenie art. 8 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego w kontekście art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej Sąd uznał za nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy, gdyż organy nie znalazły podstaw do przyznania zasiłku celowego w oparciu o ten przepis z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, a nie z przyczyn natury ocennej. Tylko gdyby ustalono, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, odmowa zasiłku mogłoby wynikać z uznania administracyjnego. Natomiast ustalenie dochodu nastąpiło zgodnie z powołanymi przez organy przepisami. Art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie zalicza do dochodu wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Przepis ten wskazuje też jasno, o co pomniejsza się sumę miesięcznych przychodów, a ust. 4 tego artykułu taksatywnie wymienia składniki, których nie wlicza się do dochodu. Katalog wyłączeń jest z kolei zamknięty i nie przewiduje wyłączenia z dochodu przychodów stanowiących odszkodowanie lub zadośćuczynienie, także gdy wypłacone zostały w oparciu o polisę ubezpieczeniową. Z tego też względu brak jest podstaw do rozróżniania dochodu na przysparzający i kompensacyjny. Powołane z kolei w skardze orzeczenia Sąd uznał za odosobnione i oparte na błędnym założeniu, iż dochodem jest tylko przychód podlegający obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Tego rodzaju ograniczenie nie wynika z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przywołane z kolei w skardze uznanie administracyjne odnosi się do tej części wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, które oceniły ją przez pryzmat art. 41 ustawy. Skarżący nie postawił jednak żadnych takich zarzutów, zaś organy wskazały konkretne okoliczności przemawiające przeciwko ustaleniu, że wystąpił przypadek szczególnie uzasadniający w rozumieniu tego przepisu. Okoliczności te mają odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalona sytuacja materialna skarżącego oraz rodzaj zgłoszonego żądania dawały przesłanki do wniosku, że skarżący jest w stanie zaspokoić przedmiotowe potrzeby we własnym zakresie, przy uwzględnieniu innych świadczeń udzielonych jego rodzinie z funduszy publicznych. Granice uznania administracyjnego nie zostały w tym zakresie przekroczone, co wyklucza skuteczne zakwestionowanie wyniku postępowania administracyjnego na drodze sądowej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wypłacone synowi skarżącego świadczenie pieniężne z tytułu posiadania polisy ubezpieczeniowej wlicza się do dochodu skarżącego. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że w niniejszym stanie nie doszło do istotnej zmiany stanu majątkowego skarżącego, a świadczenie pieniężne uzyskane przez syna z tytułu ubezpieczenia nie jest świadczeniem o charakterze przysparzającym ale kompensacyjnym, tj. mającym na celu wyrównanie szkody. Wypłacane jest ono ex post i nie może być wliczane w momencie ustalania dochodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny uznać należało zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z pierwszym przepisów "(z)a dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Zgodnie z kolei z art. 8 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej "(d)o dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, 2) zasiłku celowego, 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, 4) wartości świadczenia w naturze, 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.)". Mając powyższe jednoznaczne sformułowanie powyższych przepisów, stwierdzić trzeba, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W konsekwencji tego świadczenie pieniężne wypłacane z tytułu ubezpieczenia, w tym przypadku szkolnego, jako niewymienione w art. 8 ust. 4 ww. ustawy, podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, jeżeli w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustawodawca nie wyłączył przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej o świadczenia z pomocy społecznej uzyskiwanego przez nią świadczenia, to brak jest podstaw, aby uznać, że organy okoliczność jego uzyskania przez skarżącego mogły pominąć (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1673/17, 8 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2596/18 i 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2617/18 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, jako niezasadny należało ocenić przedstawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.