I OSK 4420/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 59/18 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 59/18, oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania S.P. zasiłku celowego na zakup leków, wskazując, że rodzina wnioskodawcy nie spełnia przesłanek z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Do dochodu rodziny włączono m.in. kwotę 799 zł wypłaconą synowi wnioskodawcy przez towarzystwo ubezpieczeniowe i łączny dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc wyniósł 1761,50 zł, wobec podwyższonego kryterium dochodowego wynoszącego 1028 zł. Organ nie dopatrzył się jednocześnie szczególnie uzasadnionych okoliczności, które pozwalałyby na udzielenie żądanego przez wnioskodawcę wsparcia na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Poza wskazanym dochodem rodzina dysponowała bowiem w sierpniu 2017 r. świadczeniem wychowawczym w kwocie 500 zł, zasiłkiem celowym na leki w kwocie 193,50 zł oraz na żywność w kwocie 186,57 zł, co łącznie stanowiło sumę 2999 zł, wystarczającą, jak wskazał organ, na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Ponadto, syn wnioskodawcy został objęty pomocą w formie gorących posiłków w szkole, a wnioskodawca odebrał skierowanie do otrzymania pomocy żywieniowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił, że suma pieniężna wypłacona synowi z policy ubezpieczeniowej nie powinna być wliczona do dochodu, gdyż ma charakter kompensacyjny, a nie przysparzający, przy czym jej część jest zwrotem pieniężnych wydatków, które zostały pokryte ze świadczenia wychowawczego. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu Kolegium wskazało, że występujące na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie dochodu obejmuje wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego dochodem nie jest tylko przychód podlegający podatkowi dochodowemu od osób fizycznych, gdyż zaliczeniu do dochodu podlegają wszystkie przychody, z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych, natomiast niektóre przychody, podlegają zaliczeniu w kwocie niższej, stanowiącej efekt pomniejszenia o obciążenie podatkowe i składkowe. Zasady prawa podatkowego nie mają odesłania do problematyki pomocy społecznej, która nie wyodrębnia przychodów o charakterze przysporzenia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na powyższą decyzję S.P. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu wnioskowanego zasiłku za wrzesień 2017 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i przyjęciu, że zasiłek mu się nie należy oraz naruszenie art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy, przez zaliczenie do dochodu kwoty otrzymanej z tytułu ubezpieczenia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że powyższa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1369 ze zm.). Uzasadniając wydany wyrok Sąd wskazał, że zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego w kontekście art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej jest nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy, gdyż organy nie znalazły podstaw do przyznania zasiłku celowego w oparciu o ten przepis z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, a nie z przyczyn natury ocennej. Tylko gdyby ustalono, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, odmowa zasiłku mogłoby wynikać z uznania administracyjnego. Natomiast, ustalenie dochodu nastąpiło zgodnie z powołanymi przez organy przepisami. Sąd wyjaśnił, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie zalicza do dochodu wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Przepis ten wskazuje też jasno, o co pomniejsza się sumę miesięcznych przychodów, a ust. 4 tego artykułu taksatywnie wymienia składniki, które nie wlicza się do dochodu. Przy czym, ów katalog wyłączeń jest zamknięty. Katalog ten nie przewiduje zaś wyłączenia z dochodu przychodów stanowiących odszkodowanie lub zadośćuczynienie, także gdy wypłacone zostały w oparciu o polisę ubezpieczeniową Z tego też względu, jak podkreślił Sąd, brak jest podstaw do rozróżniania dochodu na przysparzający i kompensacyjny a powołane w skardze orzeczenia należy w tych warunkach uznać za odosobnione. Nie można ich podzielić także z tego powodu, że opierają się na błędnym założeniu, iż dochodem jest tylko przychód podlegający obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Tego rodzaju ograniczenie nie wynika z powoływanego w tych wyrokach art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazuje on miesięczne obciążenie podatkiem przy wymienieniu składników, o które należy pomniejszyć sumę miesięcznych przychodów, co nie oznacza, że każdy z tych przychodów musi być dotknięty tym obciążeniem podatkowym. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że przywołane w skardze uznanie administracyjne odnosi się do tej części wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, które oceniły ją przez pryzmat art. 41 ustawy. W tym jednak zakresie, jak zauważył Sąd, skarżący nie postawił żadnych zarzutów, a nawet przepisu tego nie wymienił w skardze. Sąd wskazał jednakże, że organy wskazały konkretne okoliczności przemawiające przeciwko ustaleniu, że wystąpił przypadek szczególnie uzasadniający w rozumieniu tego przepisu. Okoliczności te mają odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalona sytuacja materialna skarżącego oraz rodzaj zgłoszonego żądania dawały przesłanki do wniosku, że skarżący jest w stanie zaspokoić przedmiotowe potrzeby we własnym zakresie, przy uwzględnieniu innych świadczeń udzielonych jego rodzinie z funduszy publicznych. Granice uznania administracyjnego nie zostały w tym zakresie przekroczone, co wyklucza skuteczne zakwestionowanie wyniku postępowania administracyjnego na drodze sądowej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł S.P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący postawił zarzut naruszenia: art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wypłacone synowi skarżącego świadczenie pieniężne z tytułu posiadania polisy ubezpieczeniowej wlicza się do dochodu skarżącego rozumianego w myśl ww. artykułu ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że dla potrzeb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nakazuje zaliczyć do dochodu rodziny kwotę wypłaconą synowi skarżącego z polisy ubezpieczeniowej przez towarzystwo ubezpieczeniowe. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie przy tym do treści art. 8 ust. 4 do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, z późn. zm.), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 i 1292); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2017 r. poz. 1459). Treść powyższych przepisów jest jednoznaczna i prowadzi do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Przy czym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dlatego też, kwota świadczenia pieniężnego wypłaconego synowi skarżącego z polisy ubezpieczeniowej przez towarzystwo ubezpieczeniowe, jako niewymieniona w art. 8 ust. 4, słusznie podlegała wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie skarżącego. Kwota ta nie stanowi bowiem żadnej z wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy wartości. Przede wszystkim nie stanowi jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 1. Ustawodawca wprawdzie nie podaje definicji jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, ale należy przez to rozumieć inne rodzaje socjalnego wsparcia, przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej, np. zapomoga związana z urodzeniem dziecka, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, zapomoga z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II., uwagi do art. 8). Świadczenie z ubezpieczenia cywilnego lub ubezpieczenia społecznego (w tym odszkodowanie z tytułu uszczerbku na zdrowiu) jest zaś odszkodowaniem za poniesioną stratę i krzywdę, a jego celem jest odtworzenie utraconych dóbr materialnych i niematerialnych. Nie zmienia to jednak faktu, że otrzymanie odszkodowania w sposób istotny zmienia sytuację majątkową jego adresata i nie może być obojętne dla oceny możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji słusznie uznał, że w świetle art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, organy obu instancji, przy obliczaniu uzyskanego w sierpniu 2017 r. przez skarżącego dochodu, zobligowane były uwzględnić kwotę 799 zł wypłaconą synowi skarżącego przez towarzystwo ubezpieczeniowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).