II SA/Sz 383/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt 1 poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku rozpoznania wniosku R. Spółki z o.o. z siedzibą w S. Starosta [...], na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 41 ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), decyzją z dnia [...] r. w punkcie I decyzji odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów o kodach: 1) 20 03 01 - niesegregowane zmieszane odpady komunalne, 2) 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, a w punkcie II decyzji udzielił stronie zezwolenia na zbieranie wyszczególnionych grup odpadów, określając metody, warunki, miejsce ich zbierania i magazynowania. Jako przyczynę wydania negatywnego rozstrzygnięcia w pkt I decyzji organ powołał się na art. 23 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o odpadach stwierdzając, że wnioskodawca nie odbierając – na dzień rozpatrywania wniosku – w sposób faktyczny odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie może korzystać z odstępstwa od zakazu zbierania odpadów poza miejscem ich wytwarzania wymienionych w ww. przepisach, tj. ze stacji przeładunkowej, jak wskazano we wniosku. R. Spółka z o.o. odwołała się od pkt I decyzji, w której odmówiono udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów oznaczonych kodami 20 03 01 i 20 02 01. Organowi I instancji zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 8 K.p.a., art. 9b ust. 1 w związku z art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1271), art. 64 i art. 65 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 10 i art. 42 w związku z art. 46 ustawy o odpadach. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło m.in. przepis art. 23 ust. 2 ustawy o odpadach, z którego wynika generalna zasada zakazu zbierania odpadów poza miejscem ich wytworzenia m.in. zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych. Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego, zdaniem strony odwołującej się, żądania wykazania posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej, Kolegium przypomniało, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne ciąży szereg wymagań i obowiązków określonych w ustawie o utrzymaniu czystości. Na podstawie art. 9c ust. 1 tej ustawy, w gminach przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady. Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru powinien być dopełniony przed rozpoczęciem prowadzenia działalności uznanej za regulowaną, co wyraźnie stwierdza również art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - przedsiębiorca może wykonywać taką działalność dopiero po uzyskaniu wpisu w rejestrze, do podjęcia działalności regulowanej wymagane jest jedynie spełnienie przesłanek materialnych i wówczas przedsiębiorca nabywa uprawnienie do jej wykonywania ex lege. Zdaniem organu, posługując się zwrotem normatywnym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli oznaczenie określonej działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi. Ze swej istoty wpis powiązany jest z zakresem prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności i jest elementem koniecznym do tego, by działalność ta mogła być prowadzona na terenie objętym właściwością miejscową organu prowadzącego rejestr. W przypadku zaś zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. W ocenie Kolegium, wnioskodawca dowolnie wywodzi, że w przyszłości będzie zbierać odpady komunalne w stacji przeładunkowej. W opinii Kolegium, aktualnie nie wpisuje się on w katalog podmiotów objętych zwolnieniem od zakazu. Jedyną przesłanką wyrażoną w art. 23 ust. 10 ustawy wartą rozważenia co do posiadania legitymacji uprawniającej wnioskodawcę do korzystania z ustawowego wyłączenia od zakazu jest pozostawanie przez wnioskodawcę podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wnioskodawcy nie sposób przypisać przymiotu prowadzącego regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych lub prowadzącego ponadregionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych. Nie ma przy tym znaczenia dla niniejszego postępowania administracyjnego, że takim podmiotem stać miałby się w przyszłości. Odmienne zapatrywanie prowadzić by mogło do obejścia powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Kolegium, funkcja zakazów w prawie administracyjnym wymaga ścisłego ich interpretowania. Skoro ustawodawca w sposób wyraźny zarysował krąg podmiotów, których nie dotyczy ów zakaz, to dowolna modyfikacja tego kręgu nie jest dopuszczalna. Kolegium zwróciło uwagę, że zmiana podmiotu korzystającego z wyłączania zakazu z "podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" na "podmiot potencjalnie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" zasadzałaby się w istocie na tym, że tym podmiotem zostałby "każdy". Takie rozumienie tego przepisu wiązałoby się z tym, że zakaz ustanowiony art. 23 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o odpadach stałby się iluzoryczny, a jako taki indyferentny. R. Spółka z o.o. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zapewniający poszanowanie dla zasady prawdy obiektywnej oraz dla zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady działania w oparciu o przepisy prawa, jak również w praktyce pominięcie istotnych w sprawie dowodów i w konsekwencji przyjęcie przez SKO, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, pomimo jednoznacznego wykazania przez Spółkę, iż w analizowanym stanie faktycznym organ winien wydać decyzję w przedmiocie zgody na zbieranie odpadów oznaczonych kodami 20 03 01 i 20 02 01; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 9b ust. 1 w związku z art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędne przyjęcie, iż w każdym przypadku warunkiem niezbędnym do wydania zezwolenia na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych jest odbieranie tej frakcji odpadów na terenie gminy, gdzie ma być prowadzone ich zbieranie; - art. 64 i 65 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez błędne przyjęcie, iż w każdym przypadku warunkiem niezbędnym do wydania zezwolenia na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych jest uprzednie uzyskanie wpisu do rejestru podmiotów / przedsiębiorców odbierających odpady komunalne; - art. 23 ust. 10 i art. 42 w zawiązku z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, iż negatywne przesłanki wydania zezwolenia na zbieranie odpadów mogą zostać rozszerzone na zasadzie swobodnej interpretacji przepisów prawa. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez uchylenie własnej decyzji z dnia [...] r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów oznaczonych kodami 20 03 01 i 20 02 01, alternatywnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z wytycznymi. W przypadku braku skorzystania przez Kolegium z instytucji autokontroli decyzji: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2) na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku uchylenia decyzji SKO lub także uchylenia decyzji SKO i organu I instancji o zobowiązanie odpowiednio SKO lub także organu I instancji do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów oznaczonych kodami 20 03 01 i 20 02 01; 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podsumowując argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi strona wskazała, że: - odmowa wydania zezwolenia miała miejsce w odniesieniu do pozaustawowych przesłanek, do czego organy administracji nie są upoważnione; - ustawodawca zezwala na zbieranie przedmiotowych frakcji odpadów, uzależniając tą czynność wyłącznie od faktu, iż zbieranie to jest prowadzone w ramach stacji przeładunkowej dla odbieranych odpadów komunalnych i nie warunkuje tu udzielania zezwolenia od faktycznego/fizycznego odbierania tych odpadów; - w przypadku nie odbierania odpadów komunalnych jest oczywistym, iż zezwolenie stanowi jedynie uprawnienie do zbierania tych frakcji odpadów w określonych uwarunkowaniach faktycznych i nie może być wykorzystane w innym celu, jak ten wynikający z warunku wskazanego w art. 23 ust. 10 ustawy o odpadach; - fakt braku odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, gdzie zlokalizowana ma być stacja przeładunkowa, nie stanowi przesłanki negatywnej wynikającej z art. 23 ust. 10 ustawy o odpadach. Idąc tokiem wykładni SKO i stosując literalne brzmienie wyżej wskazanej normy prawnej, wystarczającą przesłanką będzie odbieranie odpadów komunalnych także z terenu innych gmin. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem sporu, który wyłonił się na gruncie rozpoznawanej sprawy, stała się wykładnia art. 23 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej określanej jako "ustawa", i jego zastosowanie w odniesieniu do wniosku strony skarżącej, występującej o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Wśród wymienionych we wniosku przez skarżącą Spółkę odpadów znalazły się m.in. niesegregowane zmieszane odpady komunalne (20 03 01) i odpady ulegające biodegradacji (20 02 01). Zgodnie z deklarowanym sposobem postępowania, miałyby one być gromadzone w wydzielonych boksach magazynowych stanowiących stację przeładunkową, a następnie, po zebraniu partii transportowej, przekazywane do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych znajdujących się w obsługiwanym regionie. Art. 23 ust. 2 ustawy określa zakaz zbierania poza miejscem wytwarzania: 1) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania; 2) komunalnych osadów ściekowych; 3) zakaźnych odpadów medycznych; 4) zakaźnych odpadów weterynaryjnych: 5) zmieszanych odpadów komunalnych; 6) odpadów zielonych. Według postanowień art. 23 ust. 10 ustawy, zakazu, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się do zbierania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5 i 6, w stacji przeładunkowej prowadzonej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych lub prowadzącego ponadregionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych. Zasadnym jest zwrócenie uwagi, że przedmiotem sprawy administracyjnej nie było badanie naruszeń ww. przepisów art. 23 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 10, ale rozpoznanie wniosku strony o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zezwolenie na zbierania odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów (art. 42 ust. 1 ustawy). Z istoty prowadzenia działalności opartej na posiadaniu zezwolenia wynika, że wniosek o jego uzyskanie składa podmiot zamierzający prowadzić działalność w tym zakresie w oparciu o wnioskowane zezwolenie. We wniosku podmiot zainteresowany winien podać m.in. rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania, oznaczenie miejsca zbierania odpadów, wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów (art. 42 ust. 1 pkt 2-5 ustawy). Na przyszły charakter prowadzonej działalności wskazuje również przepis art. 43 ust. 1, który precyzuje co powinno określać zezwolenie na zbierania odpadów, tj. m.in. rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania, oznaczenie miejsca zbierania odpadów, wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, opis metody lub metod zbierania odpadów. Z kolejnych przepisów ustawy o odpadach nie wynika, aby podmiot wnoszący albo posiadający zezwolenie na zbierania odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów musiał prowadzić działalność objętą zezwoleniem. Wręcz przeciwnie, art. 48 ustawy przewiduje sytuacje, w których zezwolenie takie wygasa, np. w przypadku jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie rozpoczął działalności objętej zezwoleniem w terminie 2 lat od dnia, w którym zezwolenie stało się ostateczne (pkt 4). Zdaniem Sądu, wykładnia przepisu art. 23 ust. 10 dokonana z uwzględnieniem również innych, przytoczonych wyżej przepisów ustawy o odpadach, prowadzi do wniosku o niewłaściwej jego interpretacji i zastosowaniu przez organy orzekające w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy zbyt dużą wagę poświęciły formie językowej użytej przez ustawodawcę w art. 23 ust. 10, którego odczytanie w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, doprowadziło do błędnego wniosku i poszukiwania uzasadnienia dla rzekomego wprowadzenia ograniczenia zastosowania art. 23 ust. 10 wyłącznie do podmiotów już odbierających odpady komunalne. Posłużenie się w art. 23 ust. 10 sformułowaniem, że zakazu, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się do zbierania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5 i 6, w stacji przeładunkowej "prowadzonej przez podmiot odbierający odpady komunalne", mogłoby sugerować, że tylko podmiot już odbierający odpady komunalne i już prowadzący stację przeładunkową, miałby prawo do korzystania z ww. wyłączenia. Jak już wskazano wyżej przytaczając przepisy regulujące zasady składania wniosku i wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów komunalnych, odnośnie wyszczególnienia objętych wnioskiem rodzajów odpadów ustawodawca posługuje się zwrotem odnoszącym się do przyszłości, wskazując, że są to "odpady przewidziane do zbierania" (art. 42 ust. 1 pkt 2, art. 43 ust. 1 pkt 2). Takiego określenia nie powtarza, gdy nakazuje wskazanie we wniosku miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzajów "magazynowanych odpadów", czy też "stosowanej" metody zbierania odpadów (art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 43 ust. 1 pkt 4). Zaprezentowaną przez organy, wyłącznie językowa wykładnia ww. przepisów ustawy, w oderwaniu od ich wykładni jako całości regulacji prawnej, prowadziłaby do nieracjonalnych wniosków. Oczywistym jest bowiem, że posługując się w art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 formami teraźniejszymi czasowników w wyrażeniach "magazynowanych odpadów", "stosowanej metody" nie chodziło o czynności już realizowane, ale planowane po uzyskaniu przez wnioskodawcę zezwolenia i rozpoczęciu działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem Sądu, podobnie należy odczytać przepis art. 23 ust. 10 ustawy, w którym odwołano się do podmiotu "odbierającego" odpady komunalne. Taki sposób scharakteryzowania podmiotu mogącego skorzystać z wyłączenia przewidzianego przez art. 23 ust. 10 oznacza jedynie tyle, że z wyjątku tego mogą skorzystać podmioty, które odbierają lub będą odbierały odpady komunalne. Istotne jest, aby na dzień realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 23 ust. 10 ustawy, podmiot był "odbierającym odpady komunalne". Kwestią oczywistą, niewymagającą dodatkowego uszczegółowienia ww. przepisu jest to, że chodzi w nim o podmiot legalnie (zgodnie z prawem) odbierający odpady komunalne. Sąd nie znajduje racjonalnych powodów aby grono przedsiębiorców mogących uzyskać zezwolenie na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych ze stacji przeładunkowej, ograniczać do podmiotów, które już w momencie składania wniosku obierają odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i posiadają wpis do rejestru działalności regulowanej w gminie, na terenie której zamierzają odbierać odpady komunalne od właścicieli. Takiego warunku nie da się wyprowadzić z powołanych przez organy przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, nie ma prawnych przeszkód, aby podmiot najpierw uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, w tym z uwzględnieniem przypadku opisanego w art. 23 ust. 10 ustawy, a następnie dopełnił pozostałych warunków wynikających z ustawy o odpadach i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, umożliwiających mu faktyczne rozpoczęcie i prowadzenie działalności w zakresie objętym zezwoleniem. To, czy podmiot posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów będzie go realizował zgodnie z wymogami ustawy i czy będzie korzystał z wyłączenia zawartego w art. 23 ust. 10 ustawy, jest kwestią przyszłą, podlegającą kontroli organów i obwarowaną określonymi sankcjami. Przedstawiona przez organy wykładnia art. 23 ust. 10 ustawy, wpływałaby na ograniczenie zamierzeń gospodarczych przedsiębiorstwa, które w ramach swoich planów ma prawo uzyskać, po spełnieniu prawem określonych wymagań, zezwolenie na prowadzenie działalności i podejmować ryzyko inwestycyjne związane np. z budową stacji przeładunkowej pod przyszłe zamówienia, której celem będzie np. racjonalizacja kosztów działalności. W tym kontekście za usprawiedliwione należało uznać zarzuty strony skarżącej odwołujące się do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – Dz. U. z 2018 r., poz. 646). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wszelkiego rodzaju zakazy i ograniczenia w prawie winny być stosowane ściśle. Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie organ w skutek niewłaściwej interpretacji art. 23 ust. 10 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy, w sposób nieuprawniony przyjął istnienie warunku nieprzewidzianego ustawą. Doprowadziło to do wydania decyzji odmownej w oparciu o wadliwą wykładnię obowiązujących przepisów prawa. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 42 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 5 i 6 i ust. 10 ustawy o odpadach. W związku z tym, że tożsamym naruszeniem dotknięty jest również pkt I decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz koszty ustanowionego przez stronę skarżącą pełnomocnika, orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów ustawy o odpadach i rozpozna wniosek strony skarżącej z uwzględnieniem pozostałych regulacji związanych z wydaniem wnioskowanego zezwolenia.