II OSK 3691/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 288/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w T. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 288/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w T. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 1, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 1 i 2 i art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), Marszałek Województwa [...] w T. udzielił [...] S.A. z siedzibą w S. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni nr 1 znajdującej się na działce nr [...] na terenie [...] w miejscowości N. M., gmina D. w ilości: maksymalnie godzinowo – 18,0 m3/h, średnio dobowo – 85,0 m3/d, maksymalnie rocznie – 30 000 m3/rok do dnia 31 stycznia 2022 r. W informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r., wydanej na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej zwanej Prawem wodnym, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w T. ustalił Spółce [...] S.A. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wód podziemnych w wysokości 913 zł. Wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 18 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,005 m3/s. W złożonej reklamacji spółka podniosła, że do wyliczenia wysokości opłaty błędnie przyjęto określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego godzinowego poboru wód (18 m3/h; po przeliczeniu 0,005 m3/s), zamiast wskaźnika maksymalnego rocznego poboru wód (30 000 m3/rok; po przeliczeniu 0,001 m3/s). Po rozpoznaniu reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w T. uznał ją za niezasadną i - decyzją z dnia [...] marca 2018 r. - wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego - określił spółce za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wód podziemnych w wysokości 913 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując treść art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, wskazał, że należało przeliczyć wszystkie maksymalne wartości poboru określone w pozwoleniu w różnych jednostkach i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka zarzuciła naruszenie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, wskazując, że w sprawie niewłaściwie przyjęto do wyliczenia rocznej opłaty stałej wskaźnik maksymalnego godzinowego poboru wód, nie zaś wskaźnik maksymalnego rocznego poboru wód. Wprawdzie nowe Prawo wodne nie zawiera przepisu wyjaśniającego, który z tych dwóch wskaźników, zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy – Prawo wodne, należy przyjąć do obliczenia wysokości opłaty stałej zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami (po przeliczeniu na m3/s), to jednak zdaniem skarżącej z uwagi na to, że chodzi o pobór, a opłata ma charakter roczny – logicznym jest przyjęcie wskaźnika określającego maksymalny roczny pobór wód. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego - jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Sąd podkreślił, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. System opłat za usługi wodne został, zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. W ocenie Sądu, konfrontacja stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącą spółkę potwierdza, że na tle wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Według organów orzekających, czynnik w postaci "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" to w niniejszej sprawie wskaźnik dopuszczalnego poboru godzinnego wynoszący 5,0 m3/h, albowiem, jak twierdzi organ, po przeliczeniu na m3/s, jak tego wymaga przepis, uzyskujemy maksymalną wartość poboru dopuszczalną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma więc na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Zdaniem Sądu, wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego prezentowana przez skarżącą spółkę jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej. Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie. W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018 r., to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód podziemnych, którą może pobrać spółka. Tak ustalona wielkość poboru rocznego służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą skarżąca może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru rocznego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego. To z kolei powoduje, że przyjęcie do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok 2018 godzinowego wskaźnika poboru było nieprawidłowe. Zastosowanie tego wskaźnika doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która w założeniu Ramowej Dyrektywy Wodnej i implementującego ją Prawa wodnego, ma opierać się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Trafność poczynionej analizy potwierdzono już w piśmiennictwie administracyjnym (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017). Jak wynika z przeciwstawnych argumentacji organu i skarżącej spółki, zastosowanie parametru poboru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej spółki niż przy użyciu wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny roczny pobór wód podziemnych. Powyższa analiza doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że organ administracji wodnej, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w T., podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2017 poz. 1257 t. j., dalej: k.p.a.) poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego wątpliwości interpretacyjne, mimo iż przepis prawa wskazuje jednoznacznie maksymalną ilość wody podziemnej wyrażoną w m3/s, taką maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. m3/s), określa wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, zatem wskaźnik ten stanowi podstawę ustalenia opłaty stałej; 2. naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm., dalej: p.w.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/s odnosi się do wskaźnika maksymalnego poboru rocznego, w sytuacji gdy maksymalną ilość wody podziemnej wyrażona w m3/s, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. m3/s) określa wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, zatem wskaźnik ten stanowi podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, gdyż odpowiada mu ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3/h. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis prawa wskazuje jednoznacznie maksymalną ilość wody podziemnej wyrażoną w m3/s, a taką maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. m3/s), określa wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, zatem wskaźnik ten stanowi podstawę ustalenia opłaty stałej. Art. 7a § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie zaistniały niedające się usunąć wątpliwości interpretacyjne. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że ustawodawca zarówno w Prawie wodnym, jak i w nieobowiązującej już ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) wprowadził wymóg, by pozwolenie wodnoprawne ustalało maksymalny chwilowy pobór wód. W Prawie wodnym został on wyrażony w m3 na sekundę - art. 403 ust. 2 pkt 1 p.w., a w uchylonej ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w m3 na godzinę - art. 128 ust. 1 pkt 1. Ustalenie maksymalnej ilości wody podziemnej możliwej do pobrania w dowolnym momencie musi uwzględniać zasoby eksploatacyjne ujęcia i nie może ich przekraczać. Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzania Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2033) zasoby eksploatacyjne to ilość wód podziemnych możliwa do pobrania z ujęcia w danych warunkach hydrogeologicznych i techniczno-ekonomicznych, z uwzględnieniem zapotrzebowania na wodę i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zasoby te określa karta informacyjna dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych, której wzór stanowi załącznik nr 2 do wymienionego rozporządzania Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Wynika z niego, że zasoby eksploatacyjne ujęcia określane są w m3 na godzinę. Oznacza to, że udzielając pozwoleń wodnoprawnych na podstawie Prawa wodnego, konieczne jest przeliczanie zasobów eksploatacyjnych ujęcia na m3 na sekundę, by dochować wymogu z art. 403 ust. 2 pkt 1 p.w. i ustalić maksymalną ilość pobieranej wody w m3 na sekundę. Analogicznego przeliczenia należy również dokonać na etapie sporządzania operatu wodnoprawnego, który wskazuje na maksymalną ilość pobieranej wody w m3 na sekundę (art. 409 ust. 3 pkt 1 p.w.). Prawidłowość takiego podejścia nie może budzić żadnych wątpliwości i obrazuje, że maksymalny zakres korzystania z wód w m3 niezależnie od tego czy wyrażony w godzinie czy w 1/3600 godziny jest dokładnie taki sam. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do pobrania wody na rok. Ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość możliwej do pobrania wody w roku stanowi zasadniczo sumę średniej ilości pobieranej wody na dobę w ciągu roku. Innymi słowy dopuszczalna (maksymalna) ilość możliwej do pobrania wody na rok jest ściśle skorelowana ze średnią ilością dobową możliwej do pobrania wody, a w konsekwencji zbliżona do rzeczywistego poboru wód. Nie może być zatem podstawą do ustalenia opłaty stałej, która powiązana jest z maksymalnym chwilowym poborem wód, o którym mowa w art. 271 ust. 2 p.w. To opłata zmienna za pobór wód zależna jest od rzeczywistej ilości wód pobranych, co wprost wynika z art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 p.w. W pozwoleniach wodnoprawnych udzielanych na podstawie Prawa wodnego z 2017 r. nie ustala się maksymalnej, lecz dopuszczalną ilość pobieranej wody na rok, co potwierdza związanie tej wartości z rzeczywistym poborem wód. Jej przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, która stanowi 10 - krotność wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 280 pkt 2 lit. a w zw. z art. 282 ust. 1 p.w.). Stanowisko zaprezentowane przez Sąd narusza także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości i równego traktowania przez władze publiczne. Akceptacja stanowiska Sądu doprowadziłaby do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego poboru wód), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny dobowy pobór wód jest określony w m3/h) w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego poboru wód. Znaczące zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zależnie od tego, w jakiej jednostce czasu został ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wód nie znajduje żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia (...)" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wskazany przepis jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że w tej sytuacji należało - na podstawie art. 7a § 1 k.p.a. - przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 2 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7 a § 1 k.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów. W odniesieniu do zarzutu organu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wskazać należy, iż przepis ten stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. O naruszeniu tego przepisu można mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Takie zróżnicowanie jest dyskryminacyjne, tylko jeśli opiera się na określonych cechach osobistych oraz nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. To znaczy, że podmioty należące do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, zaś podmioty należące do różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z: 13 grudnia 2007 r., SK 37/06; 26 lutego 2008 r., SK 89/06; 22 lipca 2008 r., P 41/07; 11 maja 2010 r., SK 50/08 oraz 23 listopada 2010 r., K 5/10). Nie można zgodzić się z organem, że w przypadku opłat za usługi wodne, podmioty legitymujące się pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. posiadają tę samą cechę relewantną, co podmioty korzystające z tych usług na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. były dostosowane do poprzedniego systemu opłat za korzystanie z wód opartego na faktycznym zużyciu wód. Treść tego rodzaju decyzji w poprzednim stanie prawnym była inna, jeżeli chodzi o maksymalne i dopuszczalne wskaźniki poboru wód, a w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było przepisu przejściowego, który określałby jednoznacznie, który ze wskaźników powinien być przeliczany na m3/s w celu ustalenia wysokości opłaty stałej. Zatem nie można uznać, że w tym zakresie istnieje nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat stałych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. i Prawa wodnego z 2017 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w I instancji spółka nie zażądała w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.