II SAB/Wa 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. 1. zobowiązuje Wojskowe Koło Łowieckie "[...]" w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. J. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. na rzecz skarżącego R. J. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2015 r. R.J. wniósł do Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii podjętej przez zarząd Koła uchwały nr [...] z 2015 r. Pismo zostało doręczone Zarządowi Koła w dniu [...] października 2015 r. Zarząd Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformował, że brak jest podstaw do realizacji m.in. wskazanego wyżej wniosku, albowiem dane zawarte w uchwale nr [...] z 2015 r. nie stanowią informacji publicznej. R.J., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. Wniósł o zobowiązanie Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, zobowiązanie Koła do ukarania dyscyplinarnego osoby winnej niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.  W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do dnia [...] grudnia 2015 r., organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył ustawowy 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej, wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zarząd Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. w dniu [...] października 2015 r. przesłał co prawda pismo, w którym uznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej za niezasadny, ale nie powołał się przy tym na żadną podstawę prawną. Skarżący wskazał, że Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 i 74 ust. 2 Konstytucji RP obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa (postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r, sygn. I OZ 1155/13). W ocenie skarżącego uchwała nr [...] z 2015 r. jest dokumentem urzędowym i ma ścisły związek z działalnością Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. Udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wskazany termin minął w dniu [...] listopada 2015 r. Skarżący nie otrzymał jakiejkolwiek decyzji w sprawie. Pismo, które zostało przesłane skarżącemu w dniu [...] października 2015 r. przez Zarząd Wojskowego Koła łowieckiego nie może być uznane za decyzję. Wojskowe Koło Łowieckie "[...]" w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wskazało, że nie ma podstaw, aby stwierdzić, że Koło dopuściło się bezczynności. Podniesiono, że koła łowieckie wytwarzają informacje publiczne w zakresie realizacji zleconych przez państwo zadań. Przykładem mogą być roczne plany łowieckie czy wysokość odszkodowań za szkody w uprawach lub plonach rolnych. Jednak większość informacji dotyczy spraw wewnątrz-organizacyjnych, w tym indywidualnych członków. Są to np. prowadzone przez koła łowieckie sprawy z zakresu nawiązania lub ustania członkostwa w kole łowieckim, sprawy porządkowe prowadzone przez zarządy kół łowieckich, czy też dotyczące ich finansów. Zarząd Koła wskazał, że skarżącemu udzielono odpowiedzi w terminie ustawowym (pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 listopada 2015 r.), art. 13 ust 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Koło łowieckie nie jest organem władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i zasadna. W sprawie niniejszej przepis art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej także P.p.s.a. nie znajduje zastosowania, albowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a nie akt administracyjny. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl natomiast art. 33 ust. 1 ww. ustawy koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Na mocy natomiast art. 35a ust. 2 powołanej ustawy, przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, a tym samym będąca w dyspozycji koła łowieckiego jako podstawowego ogniwa organizacyjnego Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie bowiem względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię uznać należy za niepubliczną, a zatem nie podlegająca udostępnieniu w trybie tej ustawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków. Sąd nie podziela zatem wyrażonego w skardze poglądu, że wszystkie działania koła łowieckiego należą do spraw publicznych. Nie jest też trafne stwierdzenie, że uchwała nr [...]jest dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. Dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trafnie jednakże pełnomocnik skarżącego podniósł, że uchwała nr [...] ma ścisły związek z tą działalnością Koła Łowieckiego, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych. Żądana przez wnioskodawcę uchwała nr [...] Zarządu Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. podjęta została na podstawie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. Nr 61, poz. 548 ze zm.) wydanego na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie. Zgodnie z § 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, na terenie obwodu łowieckiego znajduje się jedna książka ewidencji pobytu myśliwych na polowaniu indywidualnym, zwana dalej "książką ewidencji". Stosownie do § 23 ust. 2 rozporządzenia, wpisów w książce ewidencji mogą dokonywać wyłącznie myśliwi wykonujący polowanie lub myśliwi przez nich upoważnieni do dokonania wpisu lub osoby upoważnione przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego do dokonywania tych wpisów. Dodatkowo jedynie wskazania wymaga, że stosownie do § 23 ust. 4 rozporządzenia, w miejscu wskazanym w książce ewidencji jako miejsce wykonywania polowania nie może w tym samym czasie, bez zgody myśliwego wykonującego polowanie w tym miejscu, polować inny myśliwy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jawność wpisów w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym powiązana jest z funkcją, jaką pełni ten dokument. Ma on bowiem przede wszystkim na celu zapewnienie bezpieczeństwa innym osobom wkraczającym na teren łowiska oraz uniknięcie równoczesnego polowania w tym samym miejscu i o tej samej porze niewiedzących o sobie myśliwych. Wskazuje się, że sama książka ewidencji pobytu na polowaniu stanowi informację publiczną (v. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 11/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 42b ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie, zarówno termin rozpoczęcia i zakończenia polowania indywidualnego oraz ilość i gatunek pozyskanej zwierzyny podlega wpisowi w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, którą zobowiązani są posiadać dla każdego obwodu dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich. Przepis art. 42b ust. 3 stanowi zaś, że za dokonanie wpisu, o którym mowa w ust. 1, odpowiedzialny jest myśliwy wykonujący polowanie. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, należy przyjąć, że treść uchwały nr [...] stanowi informację publiczną, albowiem uchwała upoważnia do dokonywania wpisów do książki ewidencji, o której mowa wyżej. Uzasadnione jest stwierdzenie, że dokonywanie wpisów w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym stanowi wykonanie zadania publicznego (zadania nałożonego przepisami prawa powszechnie obowiązującego w ramach prowadzenia gospodarki łowieckiej). Treść żądanej uchwały nie dotyczy – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę – spraw wewnętrznych, organizacyjnych, czy indywidualnych spraw członków koła. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r. Sąd stwierdził, że jest ona zasadna. Żądana informacja publiczna nie została udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny, organ nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (brak jakichkolwiek informacji we wskazanym zakresie ze strony organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi). W świetle powyższego konieczne stało się zobowiązanie Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" w S. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2015 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci uchwały nr [...] było wynikiem niewłaściwej interpretacji pojęcia informacja publiczna. Ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną nie należy do zagadnień łatwych, zwłaszcza dla podmiotów, które w codziennej działalności nie zajmują się zagadnieniami z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wojskowe Koło Łowieckie "[...]" w S. nie pozostawiło żądania wnioskodawcy bez odpowiedzi. Udzieliło jej niemal niezwłocznie. Odmienne stanowisko organu od stanowiska wnioskodawcy, co do kwalifikacji żądanej informacji nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r. Sąd wskazuje jednocześnie, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego osoby winnej niezałatwienia sprawy w terminie, jak żądał tego skarżący. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.