I OSK 1847/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1444/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. J. R. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2001 r. odmawiającą sprostowania świadectwa służby z dnia [...] sierpnia 1996 r. Jako podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., powołując się na ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...]. Oświadczył, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r. w wyniku analizy postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby z [...] sierpnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], na podstawie art. 145 § 1, art. 146 § 1 i art. 149 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Doszedł bowiem do przekonania, że podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Uznał, iż wnioskodawca o podstawie wznowienia dowiedział się w dniu wydania wspomnianego wyroku, tj. [...] października 2011 r. (w uzasadnieniu wyroku podano błędnie [...] października 2012 r.), a z całą pewnością w lutym 2012 r., gdy odpis tego wyroku złożył w Sądzie Okręgowym w [...] do sprawy o sygn. akt [...]. W wyniku zażalenia strony na to postanowienie organ II instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. je uchylił i wznowił postępowanie. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 K.p.a. W jego ocenie wnioskodawca dochował 1-miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., co uzasadnia wznowienie postępowania i zbadanie podstawy wznowieniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1523/13, stwierdził nieważność postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r., a to z powodu niewłaściwości organu do wydania postanowienia o wznowieniu (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Jak podał, w tym przedmiocie co do zasady właściwy jest organ, który wydał decyzję kończącą postępowanie objęte żądaniem wznowienia w ostatniej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2373/14, oddalił skargę J. R. od tego orzeczenia. W konsekwencji czego zapadło zaskarżone obecnie postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wnioskodawca powołał się na nowe okoliczności mające wynikać z postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., które zostało mu doręczone 27 grudnia 2012 r., oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2011 r., którego odpis doręczono mu 24 listopada 2011 r. Podanie o wznowienie zostało wniesione zaś 31 grudnia 2012 r., zatem w zakresie odnoszącym się do tegoż wyroku z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 K.p.a. Natomiast co do wspomnianego postanowienia, organ zważył, że nie wynikają z niego żadne nowe okoliczności i nie stanowi ono nowego dowodu w sprawie, jako że w podstawie wznowieniowej chodzi o dowody i okoliczności istotne dla sprawy. Postanowienie z [...] grudnia 2012 r. odmawiało wszczęcia postępowania, z powodów znanych wcześniej stronie, nadto wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r., do sygn. akt IV SA/Gl 253/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził jego nieważność. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący podniósł szereg zarzutów szczegółowo opisanych w motywach zaskarżonego wyroku, eksponując przede wszystkim meritum sporu, a także materialnoprawne i formalne wady zapadłych postanowień, domagając się m.in. ich uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał na sposób procedowania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, w tym na konieczność zbadania w pierwszym etapie m.in. terminowości złożenia żądania. Bowiem merytoryczna ocena zasadności podanej podstawy wznowieniowej jest możliwa po przejściu do drugiego etapu, co następuje wówczas, gdy podanie złożono w terminie, nadto gdy spełnia ono kryteria podmiotowe i przedmiotowe. Wskazał też Sąd na zamknięty katalog podstaw wznowieniowych. W jego ocenie prawidłowo ustalono we wstępnym stadium badania podania o wznowienie postępowania, że zostało ono złożone z uchybieniem ustawowego terminu (art. 148 § 1 K.p.a.). Domagając się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2001 r. skarżący jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a powołał się na opisane wyżej postanowienie organu Straży Pożarnej i wyrok Sądu Apelacyjnego w [...]. Zdaniem Sądu meriti skarżący z wyrokiem tym zapoznał się w dniu 24 listopada 2011 r., bo w tym dniu został mu doręczony jego odpis. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, w jakiej dacie oddalona została przez Sąd Najwyższy skarga kasacyjna od ww. wyroku i kiedy skarżący dowiedział się o tym rozstrzygnięciu. Wyrok Sądu Apelacyjnego - co akcentuje sam skarżący - jest wyrokiem prawomocnym, a rozpatrzenie sprawy przed Sądem Najwyższym w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej następuje w trybie nadzwyczajnym. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., w wyniku dokonanej analizy doręczonego w tym dniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby. Również i ta data, w przekonaniu Sądu I instancji nie mogła być uwzględniona przy ocenie zachowania przez skarżącego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, skoro okoliczności, do których odwołuje się skarżący w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wynikają z przywołanego wyżej wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]. Wbrew stanowisku skarżącego dla zachowania terminu z art. 148 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia, kiedy uświadomił sobie o zaistnieniu możliwości wniesienia podania o wznowienie postępowania, lecz kiedy obiektywnie dowiedział się o istnieniu okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Powyższej konstatacji nie może zmienić argumentacja podnoszona przez skarżącego w piśmie z dnia 17 maja 2013 r., a następnie w skardze, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., w wyniku analizy ujawnionych tamże dokumentów. Nie są to bowiem nowe okoliczności i dowody, a ich ocena. Ubocznie wskazał Sąd meriti na wyeliminowanie z obrotu tegoż postanowienia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Konkludując doszedł do wniosku, iż zarzuty skargi i kwestie brane pod rozwagę z urzędu nie pozwoliły na wzruszenie prawidłowego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i dlatego skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., oddalił. W skardze kasacyjnej J. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ w sposób wadliwy i sprzeczny z przepisami prawa utrzymał w mocy nieprawidłowe postanowienie (błędnie określone w kasacji jako decyzja) organu I instancji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organy dopuściły się naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. odmawiając wznowienia postępowania. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty szerzej umotywowano, dowodząc że skarżący o przyczynie wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., kiedy to dokonał łącznej analizy wskazanych w kasacji dokumentów. W jego opinii "wydanie wyroku", "doręczenie wyroku" i "dowiedzenie się o okoliczności wznowienia", to różne terminy, których niepodobna utożsamiać, jak to uczynił Sąd meriti. W sprawie nowymi okolicznościami są dane dotyczące stażu pracy zaliczonego do okresu pracy w szczególnym charakterze, które szerzej przedstawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, jak też przyczyny odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., ani przesłanki z art. 189 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie jest wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania administracyjnego - i to postanowienie formalne, bo niedotyczące meritum sprawy. Zatem do tego aspektu – o charakterze wyłącznie procesowym – musi zostać zawężona jego ocena instancyjna. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jest nią m.in. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), którą eksponuje wnioskodawca w tej sprawie. Ubocznie tylko trzeba w tym miejscu podkreślić, że treść żądania i wskazana podstawa wznowienia są wiążące dla organu. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania i zbadania zasadności tej przesłanki, a następnie ewentualnie decyzji dotychczasowej, organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić zaistnienie w sprawie wymaganych przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, mogących stanowić przeszkody do wznowienia, jak też terminowość złożenia podania, gdy wznowienie następuje na wniosek. Wystąpienie negatywnych przesłanek, jak i uchybienie terminowi do zgłoszenia żądania w tej materii tamuje bowiem drogę do prowadzenia tego postępowania. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), zaś ich brak skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, iż po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu ustalenie wyżej opisanych okoliczności formalnych, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, a także B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia podania, jak i przesłanki podmiotowe (np. legitymację wnioskodawcy, jego zdolność procesową) oraz przedmiotowe (wskazanie ustawowej podstawy wznowienia, istnienie sprawy administracyjnej, decyzji ostatecznej, właściwość organu), ewentualnie tamujące drogę do merytorycznego rozpatrzenia żądania, czyli uzasadniające odmowę wznowienia postępowania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12, CBOSA). Jedną z podstawowych kwestii wymagających zbadania na tym etapie postępowania jest zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie. Po myśli art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (regulacja art. 148 § 2 K.p.a. nie ma znaczenia w sprawie). Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 K.p.a., czy termin z art. 111 § 1 K.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W sprawie chodzi zatem o powzięcie wiadomości o nowej okoliczności czy nowym dowodzie dla niej istotnych. Jak wskazał sam skarżący te, na które się powołuje, wynikają z wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2011 r. i postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Jak słusznie ustalił Sąd meriti, o tym wyroku skarżący dowiedział się najpóźniej w dniu 24 listopada 2011 r., kiedy to mu doręczono jego odpis. Należy zatem przyjąć, że w tym dniu się z jego treścią zapoznał, przeto w tym dniu dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, ergo od tej daty rozpoczął bieg miesięczny termin na złożenia podania o wznowienie. Odmienne wywody skargi kasacyjnej w tej materii są nieprzekonujące. Data dokonania analizy dokumentacji i wyprowadzona zeń konkluzja nie stanowią o dacie dowiedzenia się o podstawie wznowieniowej, bo nie jest to przesłanką art. 148 § 1 K.p.a. Zatem niepodobna przyjąć jako właściwej daty – 27 grudnia 2012 r. Natomiast przywołane postanowienie nie ujawnia żadnych nowych okoliczności czy dowodów istotnych dla sprawy, niezależnie do tego że zostało usunięte z obrotu prawnego i to ex tunc (czyli od początku), więc nie można się nań powołać. Dalsze twierdzenia zawarte w kasacji, dotyczące istoty sprawy objętej żądaniem wznowienia, nie mają znaczenia na tym etapie postępowania. W konsekwencji czego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a. okazał się nietrafny merytorycznie, zaś wytyk uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. formalnie, bo nie stosowano go w sprawie, przeto nie mógł zostać naruszony. Z tego powodu skarga kasacyjna nie odniosła skutku. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2