I SA/Wa 811/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 560/16 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z [...] kwietnia 2018 r. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 560/16. Orzeczeniem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z [...] września 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. obecnie przy ul. [...] - w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że Prezydent m. W. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze z strona wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości nie mniejszej, niż 14.000 zł; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wynikającej z art. 154 § 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wysokości połowy zasądzonej grzywny; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie od Prezydenta m. W. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg dotychczasowego postępowania odszkodowawczego, zainicjowanego wnioskiem z [...] września 2015 r. Podkreśliła, że zwłoka Prezydenta w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego wynosi już przeszło 2,5 r. Oznacza to, że Prezydent nie tylko łamie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, ale również celowo nie wykonuje zapadłych w sprawie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego. Takie podejście Prezydenta do sprawy stanowi podstawę do ukarania go po raz kolejny karą grzywny, tym razem jednak w adekwatnej, w dotkliwej dla niego kwocie 14.000 zł. Uprzednia zasądzona przez Sąd wyrokiem z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/17, niska grzywna w wysokości 1000 zł. za niewykonanie wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 560/16, nie odniosła bowiem żadnego skutku i została przez organ ewidentnie zlekceważona. Ponadto, zdaniem skarżącej, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta stanowi podstawę do przyznania od organu na jej rzecz połowy zasądzonej kwoty grzywny w ramach rekompensaty, względnie zadośćuczynienia za pogwałcenie interesów obywatela oraz całkowitą utratę zaufania do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji merytorycznej. Organ wskazał, że celem uzupełnienia materiału dowodowego, [...] kwietnia 2018 r. zwrócono się do Archiwum Państwowego w W. o przesłanie uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego umowy sprzedaży, sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w W. [..] lipca 1985 r., na mocy którego A.Z. nabyła prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul.[...]. Zdaniem organu, z tych względów nie było możliwym rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie określonym w art. 35 Kpa, o czym pełnomocnik strony został poinformowany. Jednocześnie Prezydent wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2018 r. wezwał (ponownie) pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wniosku odszkodowawczego poprzez wyjaśnienie, czy H. K. (w imieniu, której E. L. nabyła roszczenia do przedmiotowej nieruchomości) jest tą samą osobą, co H.R., po której dziedziczyła E. L., ewentualnie przedłożenia stosownych dokumentów w postaci aktów urodzenia/zgonu/małżeństwa na wyjaśnienie ww. okoliczności. Dodatkowo Prezydent W. zauważył, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m. in. bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, iż wniosek skarżącej jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków oczekujących na rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 29 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 560/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. obecnie przy ul. [...] - w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] kwietnia 2017 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 560/16 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent W. otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] grudnia 2016 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "P.p.s.a."), grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ po otrzymaniu [...] grudnia 2016 r. prawomocnego wyroku z 29 września 2016 r. podjął w sprawie czynności. Zrobił to jednak dopiero [...] sierpnia 2017 r., kiedy to pisemnie wystąpił do podległego Biura [...] Urzędu Wydziału [...] o przesłanie kserokopii dokumentów dotyczących realizacji ul. [...]. Jednocześnie powiadomił pełnomocnika wnioskodawców, że do zakończenia postępowania niezbędne jest jeszcze uzupełnienie informacji w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Następnie akta sprawy zostały przekazane do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/17, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł., w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 29 września 2016 r. [...] stycznia 2018 r. akta wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wróciły do organu. Pismami z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent wystąpił do Zarządu [...][...] w W. o przesłanie dokumentacji związanej z budową ul. [...] oraz wezwał pełnomocnika do złożenia wyjaśnień dotyczących osoby H.R. Ponadto [...] lutego 2018 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych o przesłanie uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego umowy sprzedaży, sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w W. [...] lipca 1985 r., na mocy którego A.Z nabyła prawo użytkowania wieczystego do części spornej nieruchomości o pow. [...] W odpowiedzi został poinformowany o braku w zasobach archiwum wnioskowanego aktu. Pismami z [...] kwietnia 2018 r. (już po wniesieniu niniejszej skargi na niewykonanie wyroku) Prezydent zwrócił się od Archiwum Państwowego w W. o przesłanie ww. aktu notarialnego. Jednocześnie ponownie wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wniosku odszkodowawczego poprzez wyjaśnienie, czy H. K.(w imieniu, której E. L. - poprzedniczka prawna skarżącej - nabyła roszczenia do przedmiotowej nieruchomości) jest tą samą osobą, co H.R., po której dziedziczyła E. L., ewentualnie przedłożenia stosownych aktów stanu cywilnego na wyjaśnienie ww. okoliczności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności czyli, opieszałość organu w podejmowaniu czynności procesowych oraz fakt, że Prezydent W. od 1,5 roku nie wykonuje zobowiązania zawartego w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., (i to pomimo ukarania grzywną prawomocnym wyrokiem z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/17), to Sąd ponownie rozpatrując skargę o wymierzenie organowi grzywny uznał za zasadne wymierzenie sankcji finansowej w kwocie 2-krotnie wyższej, niż pierwsza grzywna, czyli kwocie 2000 zł. Punktem odniesienia dla ustalenia kwoty drugiej grzywny była wysokość pierwszej grzywny i to, że sankcja ta pochodzi ze środków publicznych, na które składają się wszyscy obywatele. Przy wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę także to, że sprawa ma charakter skomplikowany w zakresie ustalenia przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącej utraty faktycznej możliwości władania gruntem po 5 kwietnia 1958 r. W toku sprawy ujawniły się również trudności m. in. z uzyskaniem akt lokalizacyjnych dotyczących budowy ul. [...]w granice, której wchodzi część dawnej nieruchomości [...] (pismo Zarządu [...][...] w W. z [...] lutego 2018 r.) oraz te związane z uzyskaniem pełnych informacji o nabywcach roszczeń do spornej nieruchomości. W takich warunkach wymierzenie organowi grzywny, zgodnie z żądaniem skarżącej, w wysokości 14.000 zł, byłoby nadmierną represją dla organu. W niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególnie rażącej bezczynności lub przewlekłości organu, wynikający z ewidentnie złej woli organu, szczególnie uporczywej zwłoki organu, nie wiadomo z jakiej przyczyny. Ponadto Prezydent W. wskazał racjonalne przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Jest to bardzo duża ilość spraw odszkodowawczych, które są w toku, a które rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Sądowi wiadomym jest z urzędu to, że Prezydent W. ma do rozpatrzenia wiele tego typu spraw, w tym spraw znacznie starszych, gdzie pozostają w toku sprawy z wniosków odszkodowawczych złożonych w latach 80-tych, 90-tych XX w. Trzeba mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie pozostaje do rozpoznania wniosek o odszkodowanie z [...] września 2015 r., a więc wniosek złożony w nie tak odległej perspektywie czasowej, biorąc pod uwagę tego typu sprawy rozpatrywane przez Sąd. Niemniej jednak wobec, 1,5 rocznego okresu niewykonywania wyroku Sądu z 29 września 2016 r. i orzeczenia przez WSA w Warszawie w wyroku z 19 października 2017 r. kwalifikowanej bezczynności, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku Sądu o sygn. akt I SAB/Wa 560/16, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, nie jest natomiast zasadnym nałożenie na Prezydenta W. przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i z tego względu w powyższym zakresie skarga została oddalona. Sankcja ta jest bowiem dodatkowym środkiem, który winien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu i który poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to tym samym, że sankcja opisana w art. 154 § 7 P.p.s.a. ma na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w wyżej wskazanym przepisie czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w tym zakresie uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeżeli istnienie takiej okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uwarunkowane względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt OSK 2934/16). Tymczasem z treści skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Uzasadnienie wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. ograniczyło się jedynie do wskazania na stan niepewności skarżącej co do rychłego zakończenia postępowania i wydania decyzji, a także na przekonaniu strony, że bezczynność Prezydenta doprowadza do pogwałcenia jej praw jako obywatela. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącą okoliczności, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie. Trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 Ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).