II OSK 1626/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1920/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. i D. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1920/17 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w O. (dalej Stowarzyszenie) i D. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z [...] lipca 2016 r. nr [...] o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] nr [...] w S., gmina S., powiat [...], na działce nr [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że budynek dawnej plebanii ewangelickiej w S. jest typowym, powszechnym na terenie całego pruskiego Śląska przykładem budownictwa z około połowy XIX wieku, nieprzedstawiającym takich wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, które wskazywałyby na konieczność objęcia go wpisem do rejestru zabytków. Brak jest też fizycznych cech odzwierciedlających bezpośrednio historyczny charakter i historyczną funkcję obiektu, dającą podstawę do uznania go za zabytek zasługujący na indywidualną ochronę konserwatorską, poza tą, która wynika z art. 7 pkt 4 i art. 22 ust. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej uozoz). 2. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 5 pkt 3 i 4 uozoz, poprzez uznanie, iż zabytkiem zasługującym na wpis do rejestru zabytków jest jedynie zabytek o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadniony okolicznościami takimi jak występowanie cech stylowych zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz obiektu, czy też powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego; poprzez uznanie, że zły stan zabytku nie jest dostateczną przesłanką objęcia go wpisem do rejestru, a w konsekwencji odmówienie mu ochrony polegającej na podjęciu działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytku, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, udaremnianie niszczenia zabytku, jak również odmówienie mu właściwej opieki, polegającej na utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości w kontekście działań właścicieli, dokonujących samowolnych robót budowlanych obniżających wartości zabytkowe obiektu; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 lit. a oraz lit. c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez powielenie nieprawidłowych ocen organów ochrony zabytków, że obiekt nie posiada dostatecznych wartości zabytkowych, by objąć go wpisem do rejestru zabytków, jak również, że jego zły stan nie jest wystarczającą do tego podstawą. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. poparł ją i wniósł o jej uwzględnienie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 5.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 5.4. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedyną materialnoprawną przesłanką wpisu do rejestru zabytków jest uznanie danego obiektu (zespołu) za zabytek (art. 3 pkt 1 uozoz). Zgodnie zaś ze wskazanym przepisem zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przy tym pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" mają charakter oceny. 5.5. Co kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i zarzutów skargi kasacyjnej, w świetle uozoz nie można utożsamiać wpisu do rejestru zabytków z uznaniem nieruchomości za zabytek. W ustawie tej brak jest regulacji nakazującej wpisania każdego zabytku do rejestru zabytków. W żadnym razie taki nakaz nie może być też wyinterpretowany z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. W istocie uozoz przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Dla części dawnych obiektów, tak jak w przedmiotowej sprawie, wystarczająca jest bowiem ochrona konserwatorska poprzez ujęcie Gminnej Ewidencji Zabytków oraz zapisy w planie miejscowym. Zatem, aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych dawnych obiektów, uzasadniającymi objęcie go najwyższym reżimem ochrony ustawowej. Ocena wartości zabytkowej wymaga pogłębionej wiedzy specjalistycznej i znajomości stosowanej przez organy konserwatorskie hierarchii ochrony zabytków. 5.6. W przedmiotowej sprawie organ oparł zaskarżoną decyzję na stanowisku wyspecjalizowanej jednostki tj. opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wskazującej, że obiekt, jako typowy i powszechny na terenie całego pruskiego Śląska przykład budownictwa z około połowy XIX wieku nie posiada takich wyróżniających go wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, które uzasadniałyby konieczność objęcia wpisem do rejestru zabytków. Ponadto wskazano, że za bezpodstawnością objęcia obiektu najwyższym reżimem ochrony tj. wpisem do rejestru, przemawia również zakres przekształceń, które miały miejsce współcześnie i które pozbawiły go autentyczności, tego zasadniczego elementu wpływającego na ocenę wartości zabytkowej. W świetle powyższego sam zły stan obiektu zabytkowego nie jest wystarczającą przesłanką do wpisania go do rejestru zabytków w celu zapobieżenia jego dewastacji, tym bardziej, że jak wskazały organy ochrony konserwatorskiej - obiekt uległ aktualnie przekształceniom budowlanym, które pozbawiły go waloru autentyczności będącego wartością najcenniejszą. Natomiast wskazane przez Stowarzyszenie stanowisko jest wyłącznie subiektywnym rozumieniem zabytku, które nie może uzasadniać konieczności objęcia nieruchomości ochroną poprzez indywidualny wpis do rejestru. 5.7. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony. Z powołanych w skardze kasacyjnej art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 5 pkt 3 i 4 ustawy uozoz nie wynika bowiem dyrektywa nakazująca organowi konserwatorskiemu wpisania każdego zabytku do rejestru zabytków. 5.8. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie prowadzone przez organy konserwatorskie jednoznacznie wykazało, że obiekt nie posiada takich wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, które wskazywałyby na konieczność objęcia go wpisem do rejestru zabytków. Organ oprał swoje stanowisko na podstawie opinii wyspecjalizowanej jednostki tj. Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Nie sposób więc, w oparciu o subiektywne przekonanie członków Stowarzyszenia, uznać specjalistyczne ustalenia za nieprawidłowe. Także uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 141 § 4 Ppsa. Nie zostały zatem naruszone art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 Kpa. 5.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 5.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.