IV SA/Gl 614/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U.C. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. U.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z regulacją zawartą w 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi jest pismo z dnia 23 lutego 2018 r., nr 15571 podpisane z upoważnienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej [...] NFZ) przez p.o. Naczelnika Wydziału ds Służb Mundurowych. Pismem tymi [...] NFZ odesłał skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wraz z załączoną dokumentacją medyczną z powodu braku wskazań do leczenia uzdrowiskowego. Z treści pisma wynika, że zostało ono przesłane do wiadomości U. C. . Z powyższego wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest zatem w istocie czynność odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe wyrażona w wyżej wymienionym piśmie. Mając na uwadze powyższe należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię, czy na zaskarżoną czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13 uznał, że potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wskazał, że zapewnienie wynikającego z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku władz publicznych równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych zostało unormowane w ustawie o świadczeniach. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy, świadczeniobiorcy mają, na zasadach w niej określonych, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Z woli ustawodawcy, świadczeniami opieki zdrowotnej o statusie świadczeń gwarantowanych, są przysługujące świadczeniobiorcy świadczenia z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego (art. 15 ust. 2 pkt 8). Podstawy i zasady jego funkcjonowania reguluje natomiast ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 651). Co przy tym istotne, z art. 4 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym wprost wynika, że lecznictwo uzdrowiskowe stanowi integralną część systemu ochrony zdrowia. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy - również wobec wiodącego charakteru regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o świadczeniach - jest art. 16 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, z którego wynika, że na zasadach określonych w przepisach ustawy o świadczeniach, z lecznictwa uzdrowiskowego korzystają świadczeniobiorcy w rozumieniu przepisów tej ustawy. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu kierowania i kwalifikowania pacjentów do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego, wydanym w celu wykonania ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, którego § 3 ust. 1, w zakresie odnoszącym się do sposobu kierowania świadczeniobiorców do zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, wprost odsyła do przepisów aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych wynika, że leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (art. 33 ust. 1 ustawy). Skierowanie to, jak stanowi art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach, wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ. Natomiast szczegółowy tryb potwierdzania wymienionego skierowania na leczenie oraz wzór tego skierowania, został określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz.U. z 2011 r. Nr 142, poz. 835), zwane dalej jako "rozporządzenie", wydanym na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadniczym etapem realizacji uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest ten etap, który następuje po, określonym w § 2 rozporządzenia etapie wystawienia przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego skierowania na leczenie, a mianowicie etap weryfikacji skierowania wieńczony jego zaaprobowaniem albo niezaaprobowaniem, a w konsekwencji jego potwierdzeniem albo odmową potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ. Na tym bowiem etapie, lekarz specjalista zatrudniony w komórce organizacyjnej wojewódzkiego oddziału NFZ dokonuje - jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia - aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przyjęte w tej mierze rozwiązania szczegółowe, dały podstawę do wyodrębnienia trzech sytuacji, a mianowicie: 1) potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe; 2) odmowy potwierdzenia skierowania, jeżeli lekarz specjalista nie zaaprobował celowości leczenia; 3) niepotwierdzenia skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego. NSA podał, że odmowę potwierdzenia skierowania, jeżeli lekarz specjalista nie zaaprobował celowości leczenia reguluje § 5 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że skierowanie, którego oddział wojewódzki NFZ nie potwierdził w przypadku, gdy lekarz specjalista nie zaaprobował celowości skierowania, jest zwracane lekarzowi, który je wystawił, wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania, z równoczesnym zawiadomieniem świadczeniobiorcy o niepotwierdzeniu skierowania wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania, które powinno nastąpić, nie później niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania. Jednocześnie, jak stanowi ust. 3 § 5 przywołanego rozporządzenia, na omawiane niepotwierdzenie skierowania nie przysługuje odwołanie. Rezultat weryfikacji skierowania na leczenie – tj. brak jego aprobaty – dokonywanej pod względem jego celowości przez lekarza specjalistę usytuowanego w strukturze organizacyjnej oddziału wojewódzkiego NFZ, bezpośrednio determinuje rezultat oceny przeprowadzanej na kolejnym etapie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, tj. na etapie potwierdzania tego skierowania. Skoro bowiem oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowanie jeżeli lekarz specjalista zaaprobował celowość skierowania, to brak aprobaty, prowadzi do odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie (§ 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 5 rozporządzenia). W konsekwencji, ocena o braku celowości skierowania i podejmowana na jej podstawie odmowa jego potwierdzenia, definitywnie pozbawia możliwości skorzystania przez świadczeniobiorcę z prawa do gwarantowanego świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego. Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że zgodnie z ustawą o świadczeniach, organami NFZ są również dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu, którzy kierują tymi oddziałami i reprezentują Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału wojewódzkiego, a do ich zadań należy między innymi monitorowanie celowości udzielanych w ramach umów świadczeń opieki zdrowotnej (art. 98 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 107 ust. 1 i ust. 5 pkt 14 ustawy), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w analizowanej sytuacji nie mamy do czynienia z aktem wykonywania prawa, lecz z aktem jego stosowania. Wyraża się on w autorytatywnym konkretyzowaniu przepisów art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach. Rezultat tej konkretyzacji, wobec odmowy potwierdzenia skierowania, wyraża się bowiem w odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w tym przypadku mamy do czynienia z aktem woli organu, którego treścią jest odmowa realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, skonkretyzowanego w skierowaniu lekarza ubezpieczenia społecznego. Uzasadnia to twierdzenie o dopuszczeniu, wręcz o przyjęciu przez prawodawcę, decyzyjnej formy odmowy potwierdzania skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskowi temu nie sprzeciwia się to, że zgodnie art. 107 ust. 5 pkt 16 i pkt 23 ustawy o świadczeniach, forma decyzji dla rozstrzygnięć podejmowanych przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ zastrzeżona została dla spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego oraz spraw, o których mowa w jej art. 50 ust. 18, a według art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego rozpatrywanych i załatwianych w drodze decyzji przez dyrektora oddziału wojewódzkiego zaliczone zostały sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywieść należy, że w sytuacji, gdy ustawodawca lub prawodawca nie wypowiedział się w jednoznaczny sposób odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Zasadność stanowiska, że w sytuacji określonej w art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie mamy do czynienia z decyzyjną formą działania organu, potwierdza i ten argument, że stosunkowo często przepisy prawa materialnego mogą przewidywać i przewidują, załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni. Mianowicie, polega to na operowaniu, w odniesieniu do opisu kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy, np. zwrotem "zezwala", "przydziela", "wyraża zgodę", czy też w końcu "potwierdza". W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie z powodu braku celowości tego skierowania, która podejmowana jest na podstawie przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Wyraża się to, w autorytatywnej odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Tego rodzaju akt, w świetle przedstawionych argumentów, powinien więc przybrać formę decyzji administracyjnej. Mając powyższą uchwałę na względzie należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest nadto pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczające jest stwierdzenie, że zawiera on minimum formalnych elementów, do których zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 29; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9–10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 351 i n.). Z treści zaskarżonego pisma z dnia z dnia 23 lutego 2018 r. należy wnioskować, że organ odesłał przychodni lekarskiej "A" Sp. z o.o. w B. skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wystawione na U.C., które nie mogło zostać potwierdzone z powodu braku wskazań do leczenia uzdrowiskowego, przesyłając je do wiadomości tej stronie skarżącej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wymienione pismo nie czyni zadość wymogom koniecznym dla uznania go za decyzję administracyjną. Z jego treści nie można wywieść, że organ w sposób władczy (autorytatywny) dokonał rozstrzygnięcia o odmowie przyznania stronie skarżącej uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Ponadto pismo to nie wskazuje strony skarżącej jako adresata, bowiem adresatem tego pisma jest "A" Sp. z o.o. w B. , natomiast strona skarżąca otrzymała je jedynie do wiadomości. Z tych powodów pismo to nie może zostać uznane za decyzję administracyjną wydane przez właściwy organ. Skoro z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13 jednoznacznie wynika, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, natomiast zaskarżone pismo z dnia 29 stycznia 2018 r. nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to w tej sytuacji brak jest przedmiotu zaskarżenia. Fakt istnienia przedmiotu skargi jest natomiast warunkiem dopuszczalności jej wniesienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wobec powyższego przedmiotowa skarga U. C. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.