III SA/Po 335/18

Dnia 3 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], odmawiającą K.S., zwanej dalej Skarżącą, umorzenia należności z tytułu składek za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca dnia [...] grudnia 2016 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]zł., w tym składek na ubezpieczenia społeczne za okres od [...]/2001 do [...]/2002 w kwocie [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...]/2001 do [...]/2002 w kwocie [...] zł oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...].12.2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie postępowania Skarżąca złożyła tylko oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, w którym w bardzo ograniczonym zakresie przedstawiła swoją sytuację finansową i zdrowotną. Zamieszkuje z mężem u zięcia, uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w kwocie [...] zł netto. Małżonek skarżącej uzyskuje świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł netto. Spłaca zobowiązania kredytowe w kwocie [...] zł miesięcznie. Koszty utrzymania wynoszą [...] zł plus koszty leczenia [...] zł. Skarżąca nie posiada innych zobowiązań, wierzytelności, ruchomości i nieruchomości. Wskazuje, iż choruje na padaczkę i odczuwa ból nogi z tytułu róży. Bierze antybiotyki, które przestają działać przy silnej gorączce (ponad 40 stopni). Lekarze wskazują, iż może dostać sepsę. Nie przedstawiła jednak żadnej dokumentacji potwierdzającej trudną sytuację finansową i zdrowotną. Skarżąca nie korzysta ze środków pomocy społecznej. Należności składkowe nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym. Dnia [...] lutego 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Zakład utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrokiem z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 623/17, decyzja została uchylona. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w wydaniu obu decyzji brał udział ten sam pracownik organu administracji, który uczestniczył w czynnościach i podpisał obie decyzje. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że stan faktyczny i prawny w sprawie nie uległ zmianie. Organ przytoczył stan faktyczny, wskazując ponadto, że w okresie od kwietnia 2003 r. do lutego 2012 r. było przeciwko Skarżącej prowadzone postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalno-rentowego. Po przejęciu, w związku ze zbiegiem egzekucji, prowadzenia postępowania przez komornika sądowego zostało ono umorzone [...] lutego 2012 r. z uwagi na bezskuteczność. Dnia [...] kwietnia 2017 r. ponownie wszczęto postępowanie egzekucyjne. Po przejęciu, w związku ze zbiegiem egzekucji do świadczenia emerytalno-rentowego, prowadzenia postępowania przez komornika sądowego zostało ono w tej części umorzone [...] września 2017 r. z uwagi na bezskuteczność. Obecnie wobec Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podniosła w szczególności, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, a powody (sytuację zdrowotną i finansową) wyjaśniła we wcześniejszych pismach. Skarżąca uważa zadłużenie za przedawnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia składek. Odnosząc się na wstępie do zarzutu przedawnienia objętych zaskarżoną decyzją składek wskazać należy, że organ rozpoznając wniosek o umorzenie składek w pierwszej kolejności winien ustalić ich prawidłową wysokość, odnosząc się również do kwestii ich ewentualnego przedawnienia w sposób, który pozwoli Sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją (wyrok WSA w Kielcach SA/Ke 26/2018 z dnia 22 lutego 2018r, LEX nr 2452039). Zadaniem organu jest zatem takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli sądu. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie dotyczy decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości Skarżącej wobec ZUS. Decyzje te wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Odnosząc się do kwestii przedawnienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Składki, w zakresie których organ odmówił umorzenia, dotyczą okresu od maja 1999 r. do sierpnia 2004 r. wymieniony wyżej przepis był nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249. Mocą powołanej ustawy został także zmieniony przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., do którego dodano ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego." Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z dyspozycją art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Przedawnienie, jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. W niniejszej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga, że organ, nawet nie wskazując stosownych przepisów w zakresie przedawnienia oraz ich znaczenia dla niniejszej sprawy, wskazał w decyzji, że wobec Skarżącej toczyło się postępowanie egzekucyjne od kwietnia 2003 r. do lutego 2012 r. – umorzone z uwagi na bezskuteczność. Następnie postępowanie zostało wszczęte dnia [...] kwietnia 2017 r. Jak jednak wynika z akt sprawy, w szczególności informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzone uprzednio postępowanie egzekucyjne, umorzone następnie w lutym 2012 r., dotyczyło okresu od [...]/01 do [...]/02. Postępowanie egzekucyjne wszczęte w dniu [...] kwietnia 2017 r. dotyczyło okresu [...]/2001-[...]/2002. Tym samym przedawnieniu powinny ulec należności za okres nieobjęty postępowaniem egzekucyjnym, tj. od [...]/2001 do [...]/2001. Zdaniem Sądu konieczna jest zatem ponowna ocena sytuacji materialnej skarżącej w kontekście art. 28 u.s.u.s., po uprzednim wykazaniu przez ZUS istnienia należności objętej wnioskiem o umorzenie, przy szczególnym rozważeniu przedawnienia należności, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.