III SAB/Wr 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi D.U. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie niezałatwienia w terminie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę[...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. D. U. (dalej: skarżący) złożył (9 marca 2018 r.) skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z 17 października 2016 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania i bezczynności organu, skutkujących niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; 2) stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji; 4) przyznanie od organu na jego rzecz dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że: 1) 17 października 2016 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w D. Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w W.; 2) w odpowiedzi, otrzymał pismo z 18 października 2016 r. wzywające do uzupełnienia dokumentacji, co uczynił w wyznaczonym 7-dniowym terminie; 3) dalej, otrzymał pismo z 25 października 2016 r. wzywające do uzupełnienia braków, w terminie 14 dni, czemu także uczynił zadość; 4) na kolejne pismo (z 12 grudnia 2016 r.), wzywające do uzupełnienia braków, również odpowiedział w terminie; 5) następnie, otrzymał pismo informujące go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do nich; 6) w sierpniu 2017 r., w związku z przeciągającym się postępowaniem, wniósł skargę na inspektora prowadzącego jego sprawę; 7) odpowiedzi na skargę udzielono mu pismem z 27 września 2017 r.; 8) pismem z 5 października 2017 r. (działając przez pełnomocnika), wystąpił o przedłużenie postępowania (powyższe było spowodowane koniecznością znalezienia nowego pracodawcy); 9) pismem z 28 listopada 2017 r., uzupełnił brakującą dokumentację; 10) od tego czasu Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie; 11) w związku z powyższym, jego pełnomocnik złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (2 marca 2018 r.). Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący zaakcentował, że - na moment wniesienia skargi - upłynęło ponad 16 miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku o pobyt czasowy. Skarżący stwierdził, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy - w prawnie ustalonym terminie - organ ten nie podjął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Motywował, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty (dlaczego nie została podjęta czynność). Dodał, że bezczynność organu należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na poparcie swoich racji powołał orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że na tempo rozpoznawania przez niego spraw wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Dodał, że to sam skarżący (za pośrednictwem pełnomocnika) - 16 października 2017 r. - wnosił o niewydawanie decyzji. Motywował, że planowane jest znaczne zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Powołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Informował, że - [...] kwietnia 2018 r. - wydał decyzję, mocą której udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które obowiązuje do 24 listopada 2020 r. Uznał, że w/w okoliczność winna być wzięta pod uwagę przez Sąd przy ocenie, czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość w rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla obywatela Ukrainy okazała się uzasadniona (skarga na bezczynność organu została wydzielona i rozpoznana odrębnie). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie Sąd stwierdza, że załatwienie przez organ administracji sprawy z wniosku strony po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku badania, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (także, czy organ dopuścił się bezczynności). Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony 17 października 2016 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Analiza ta potwierdza, że pismem z 12 grudnia 2016 r., przywołując przepis art. 35 K.p.a., organ poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie z jego wniosku zostanie zakończone do dnia 17 stycznia 2017 r. W w/w piśmie organ wezwał ponadto skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Wezwaniu temu skarżący uczynił zadość niezwłocznie (21 grudnia). Mając do dyspozycji wymagane dla załatwienia sprawy skarżącego dokumenty, organ - nie tylko do wyznaczonej przez siebie w/w daty, ale i nie robiąc w sprawie nic przez wiele miesięcy (nie informując przy tym o nowym terminie załatwienia sprawy - 36 K.p.a.) - nie zakończył postępowania. Dopiero skarga skarżącego - z 6 września 2017 r. - na niedotrzymanie terminu załatwienia jego sprawy spowodowała reakcję organu, który - potrzebując do tego trzech tygodni - odniósł się do skargi, tłumacząc się skomplikowaniem sprawy, zmianą inspektora prowadzącego sprawę, bardzo dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców. Powyższe dowodzi, że Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny oraz rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Oceny tej nie zmienia fakt, że - 16 października 2017 r. - do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym zawnioskowano o przedłużenie terminu załatwienia sprawy, w związku ze zmianą sytuacji związanej z zatrudnieniem skarżącego i koniecznością zebrania dodatkowych dokumentów. Sąd zauważa, że - 30 listopada 2017 r. - skarżący przedłożył brakujące dokumenty, prosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy. Organ jednak w dalszym ciągu pozostawał bezczynny. Dopiero zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie (datowane na 2 marca 2018 r.) oraz skarga do Sądu z 9 marca 2018 r. skutkowały, jak się wydaje, reakcją organu, który - decyzją z [...] kwietnia 2018 r., po upływie ponad 16 miesięcy - załatwił wniosek skarżącego z 17 października 2016 r. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której - posiadając kompletną dokumentację - organ administracji nie wydaje decyzji w wyznaczonych przez siebie terminie, tj. do dnia 17 stycznia 2017 r. Tym bardziej, że - po upływie tego terminu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 K.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniła także skarga na niedotrzymanie terminów załatwienia jego sprawy, złożona przez skarżącego do protokołu 6 września 2017 r. Nie sposób również nie zauważyć skierowanej do strony informacji, zawartej w piśmie z 12 grudnia 2016 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowaniu, zakończone decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2018 r., wydaną już (dopiero) po wniesieniu przez stronę skargi, tj. po ponad 16 miesiącach od złożenia wniosku, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt i pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).