I GSK 2813/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 15/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 30 października 2017 r., nr 653/17 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 15/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z 30 października 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytuł realizacji płatności rolnośrodowiskowej. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 235) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne powzięte przez organ w innym przedmiotowo postępowaniu, stanowiące podstawę decyzji ostatecznej w zakresie przyznania pomocy rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za dany rok, wiążą organ rozpoznający sprawę w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności oraz sąd rozpoznający skargę na tę decyzję, co doprowadziło do zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organu w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz oddalenia skargi, art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że sąd jest związany stanowiskiem sądu poprzednio rozpoznającego sprawę w zakresie okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a ponadto, że związanie to obejmuje wyrażoną w uzasadnieniu wyroku argumentację wprost narzucającą sposób rozstrzygnięcia konkretnych kwestii sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji dotyczącej prawidłowości ustaleń faktycznych, powziętych przez organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji, co sprawia że zaskarżone orzeczenie uchyla się w tym zakresie kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego odnosił się do § 39 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. poz. 361) – zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez błędne zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach przewidzianego w art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 664/16. Sąd wówczas ocenił, że organy prawidłowo ustaliły to, że skarżący dokonał niedopuszczalnej zmiany wariantów pakietu realizowanego w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce nr [...]. Stanowisko to nie było przez skarżącego kwestionowane; nie wnosił on skargi kasacyjnej od tego wyroku. Powodem wyeliminowania wówczas decyzji organów z obrotu prawnego był natomiast błąd subsumpcji, polegający na zastosowaniu wadliwej podstawy prawnej do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2014 r. Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. odnosić się może zarówno do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak i przyjętego przez organy stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1914/16, LEX nr 2342033). W analizowanej sprawie związanie wynikające z tego przepisu dotyczyło obydwu tych aspektów, tj. nie tylko ustaleń walidacyjnych, ale również faktów przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego w skardze kasacyjnej zawężonego rozumienia pojęcia "ocena prawna". Specyfika sprawowania sądowej kontroli administracji nie pozwala na proste odnoszenie terminów cywilnego prawa procesowego do postępowania przed sądem administracyjnym. Skierowanych do administracji kompetencji sądu administracyjnego nie można utożsamiać z tymi, które przysługują sądowi odwoławczemu w postępowaniu cywilnym. Na marginesie dodać warto, że w katalogu orzeczniczych uprawnień sądu administracyjnego mieści się nawet zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określony sposób (zob. art. 145a § 1 i 2 p.p.s.a.). Oddalając Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisu art. 153 p.p.s.a.; przeciwnie respektował wcześniej wyrażoną ocenę prawną. Uwzględnił bowiem to, że Sąd w wyroku z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 664/16 zaaprobował poczynione przez organy ustalenia co do tego, że skarżący dopuścił się niedozwolonej zmiany upraw, ale dostrzegł naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na wyborze nieadekwatnego stanu prawnego. Na obecnym etapie sprawy kwestionowanie faktu dokonania niezgodnej z przepisami prawa zmiany upraw jest bezzasadne także z tego powodu, że skarżący nie sformułował w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów zmierzających do podważenia ustalonego przez organy, a zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego. Nie wskazał bowiem na naruszenie żadnego z przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, które odnoszą się do gromadzenia dowodów i ich oceny. Zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. temu celowi służyć nie mógł, bo przepis ten statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Skarżący nie wskazał, na czym miałoby polegać niedostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie tej zasadzie w postępowaniu administracyjnym. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo motywy zaskarżonego orzeczenia zawierają wszystkie obligatoryjne elementy. Uzasadnienie jest jasne, użyte sformułowania nie budzą wątpliwości. Sąd klarownie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz fakty sprawy, które uznał za prawidłowo ustalone przez organy administracji. Nietrafny jest wreszcie zarzut wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, bo w ustalonym przez organy stanie faktycznym przepis § 39 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia znajduje zastosowanie. Tym razem, jak wskazał Sąd Wojewódzki, organy posługiwały się przepisami prawa materialnego w adekwatnym do sprawy brzmieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.