II SA/Rz 502/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi T.Ł. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., dalej "Kolegium" z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. T.Ł. zwrócił się do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. 1397 , na działce nr ew. 1411 położonej w N., gm. B. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Burmistrz B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 , dalej "u.p.z.p."). W obrębie obszaru analizowanego brak było co najmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Brak było także podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego z uwagi na usytuowanie funkcji wydobywczej ropy pomiędzy terenem inwestycji a zabudową. Teren inwestycji wg ewidencji jest gruntem ornym klasy II A ponadto w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdował się w obszarze rolnym. Zatem wymagał uzyskania zgody ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę jego przeznaczenia, tym bardziej, że nie zostały spełnione warunki wyłączenia obowiązku uzyskania takiej zgody określone w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej "ustawa o ochronie gruntów"). Tym nie spełniono warunku zgodności z przepisami odrębnymi tj. ww. ustawą. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji T.Ł. wskazując, iż możliwe pod względem prawnym było wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się na działce nr 1390/13 w N. w odległości mniejszej niż podana w zaskarżonej decyzji (załączniku do niej), tzn. wynosi mniej niż 120 m od północnego skraju granicy działki nr 1411 na której inwestor planuje inwestycję budowlaną. Z kolei najbliższy użytek budowlany znajduje się na terenie obszaru Kopalni Ropy Naftowej N., a to na działce nr 1409/2, położonej na północ od działki odwołującego. Zdaniem odwołującego istnieją podstawy prawne do rozszerzenia obszaru analizowanego i sięgnięcie do zwartej zabudowy na działce nr 1390/13 . Odwołujący przywołał także decyzje wydane przez Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. ustalające warunki zabudowy budynków mieszkalnych na pobliskich działkach. Ponadto organ nie zbadał i nie ustalił w sposób prawidłowy, czy teren na którym położona jest działka nr 1411 w starym planie zagospodarowania przestrzennego nie był objęty zgodą o której jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i czy dopuszczał zabudowę mieszkaniową, tym bardziej, iż z akt sprawy wynika, iż grunt rolny na sąsiedniej działce z klasy IlIa został odrolniony i na tej podstawie zlokalizowano tam kopalnię. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działki oznaczone jako użytek drogowy o nr 1392 i nr 1477. Podany w zaskarżonej decyzji nr drogi publicznej tj.151002R jest błędny. Z uchwały Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika jest to droga gminna nr 108157 R N. – Z. Jednocześnie z odwołaniem odwołujący złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") do czasu uprzedniego rozpoznania jego wniosku przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odrolnienie część działki nr 1411, ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w toku odwoławczym zależy od uprzedniego rozpoznania (rozstrzygnięcia) zagadnienia wstępnego przez wymienione organy administracji publicznej. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. z 61 ust. 1 pk 1 – 5 u.p.z.p. przy czym podzieliła pogląd wyrażony przez Organ I instancji o niespełnieniu warunków określonych w pkt 1, 4 i 5. Po myśli art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest brak dla objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęcie go zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie działka objęta wnioskiem o nr 1411 o pow. 0,14 ha stanowi użytki rolne oznaczone symbolem R IIIa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów z przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I — III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z zastrzeżeniem ust. 2a., zgodnie z którym nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191), 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Takiej zgody uzyskiwanej w procedurze opracowywania miejscowego planu brak jest w niniejszej. Za prawidłowe i szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy także uznać także ustalenia organu I instancji dotyczące braku spełnienia warunków dla planowanej inwestycji o których mowa w w/cyt. przepisie art. 7 ust. 2a ww. ustawy gruntów rolnych tj. teren inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, teren inwestycji usytuowany jest w odległości większej niż 50,0 m od granicy działki budowlanej, działka nr 1411 położona jest w odległości większej niż 50,0 m. od drogi publicznej. A zatem nie można w tym przypadku skorzystać z dobrodziejstwa zapisu art. 7 ust. 2a ww. ustawy, który mówi wprost, że warunki określone w pkt od 1 do 4 muszą zostać spełnione łącznie. Ma to swoje dalsze konsekwencje, albowiem jak słusznie zauważył organ I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. Słusznie uznał organ I instancji wykazał na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - zasada dobrego sąsiedztwa i pkt 5 u.p.z.p - brak zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów. Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie w świetle obowiązujących przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, iż z zalegającego w aktach sprawy wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia 13.05.1994 r. Rady Gminy (który utracił moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, iż teren planowanej inwestycji znajdował się w obszarze rolnym, o symbolu E.R.6. Zgodnie z tekstem planu dla tego terenu obowiązują ustalenia ogólne tj. "obszar istniejących i projektowanych terenów upraw rolnych , ogrodniczych i sadowniczych łącznie z obiektami produkcyjnymi i usługowymi związanymi z tymi uprawami w tym zabudową zagrodową". "Ponadto w obszarze E.R.6 jest realizowany zbiornik ropy i gazu z gazociągami przemysłowymi . Dopuszcza się możliwość rozbudowy w/wym. inwestycji. Uściślenie lokalizacji tej rozbudowy nastąpi zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną po uzyskaniu wymaganych aktualnymi przepisami zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze". Powyższe potwierdza ustalenia organu I instancji , że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to użytek rolny klasy R IIIa i nie posiadał zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto z zalegających w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika , iż zgodnie z w/w zapisami planu część terenu działek sąsiednich o nr 1409/2 i 1397 została przeznaczona pod tereny przemysłowe (Ba). Także podane przez odwołującego decyzje Burmistrza B. ustalające warunki zabudowy budynków mieszkalnych na pobliskich działkach nie mogą stanowić żadnego odniesienia do realizacji nowych inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wynika to z faktu, że art. 7 ustawy o ochronie gruntów był na przestrzeni ostatnich lat wielokrotnie zmieniany i tym samym ochrona gruntów rolnych była odmiennie uregulowana. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut dotyczący możliwości rozszerzenia obszaru analizowanego w sytuacji braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wykazał, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej Nr 151002 R poprzez drogi wewnętrzne urządzone na działkach nr ew. 1392, 1477, co potwierdza dołączony do odwołania załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...].06.2015 r. W załączniku tym wyszczególniono bowiem przez które działki przebiega droga o nr 151002 R, które to działki łączą się z działkami o nr 1392 i 1477. T.Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opisanej na wstępie decyzji zarzucił wydanie z naruszeniem: - art, 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 3 zd. pierwsze ustawy ochronie gruntów poprzez nieusprawiedliwione stwierdzenie, że zgoda właściwego ministra na nierolnicze przeznaczenie terenów rolnych klasy III może być wyrażona tylko po przystąpieniu przez radę gminu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w badanej sprawie zostało przesądzone, że grunt objęty żądaniem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie będzie mógł być przeznaczony na inwestycję mieszkaniową niezwiązaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego gdyż nie jest nieruchomością, dla której uzyskanie zgody ministra nie jest wymagane; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie organ I instancji nie dopuścił się naruszenia tych regulacji i tym samym nie zaszły podstawy do zastosowania art. 138 §2 k.p.a.; - art. 8 § 2 k.p.a., gdyż decyzja stanowi odstępstwo od utrwalonej praktyki Burmistrza udzielania decyzji pozytywnych o warunkach zabudowy w analizowanym obszarze Gminy, skoro dla sąsiadujących inwestycją nieruchomości zostały wydane decyzje pozytywne, tak pod względem zasady dobrego sąsiedztwa, jak i charakteru gruntu. Nadto T.Ł. zaskarżył postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez mylne przyjęcie, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania przez właściwego ministra zgody na nierolnicze przeznaczenie terenu objętego inwestycją, nie stanowiło zagadnienia wstępnego, od którego uzależniony został kierunek decyzji kończącej postępowanie. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz postanowienia Kolegium w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego, w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami, a także poprawności zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą zastrzeżeń i sprawa nadaje się do wyrokowania. Skarżący wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1411 w N.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem przestrzennego zagospodarowania. Teren przeznaczony pod inwestycję to działka o pow. 0,14 ha, użytkowany rolniczo, zgodnie z ewidencją gruntów są to grunty orne klasy R III a. W dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dnia [...] maja 1994 r., który utracił moc – działka miała przeznaczenie pod uprawny rolne. Inwestor nie posiada zgody ministra właściwego do spraw rolnych na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolniczne i nieleśne. Materialno - prawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas gdy spełnione są łącznie przesłanki w nim wymienione. Jedną z pięciu przewidzianych przesłanek jest "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – art. 61ust. 1 pkt 4 ustawy". Wniosek inwestora wskazuje na zamiar realizacji inwestycji na działce nr 1411 położonej w N. Działka ta to użytki rolne, zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wymaga uzyskania zgody właściwego ministra, ponieważ teren ten nigdy nie miał innego przeznaczenia niż rolnicze. Dotyczy to również okresu gdy obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Dodany do ustawy w 2015 r. przepis art. 7 ust. 2a wprowadził możliwość przeznaczenia pod zabudowę gruntów rolnych jeżeli spełnione są łącznie warunki, a to: 1) co najmniej połowa gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o u.g.n., 3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha bez względu na to czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 7 ust. 2a ustawy. Należy również dodać, że zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia dokonuje się tylko w procedurze opracowania miejscowego planu przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy). Prawidłowo przyjął organ, iż nie spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 130 m, z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że odległość tą przedziela infrastruktura przemysłowa "zbiornika gazu i ropy z możliwością jego rozbudowy". To powoduje, że brak jest możliwości powiększenia obszaru analizowanego. Wobec tego, iż planowana zabudowa nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Błędna jest interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brzmienie tych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ nie naruszył również zasad postępowania dowodowego. Trudno również odnieść się do zarzutu skargi z jej punktu "4". Organ rozpoznając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, każdorazowo rozstrzyga w oparciu o przepisy prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, a Sąd dokonując je kontroli bada wyłącznie zgodność rozstrzygnięcia organu z przepisami obowiązującego prawa. Sąd nie rozstrzygał w sprawie zawieszenia postępowania, ponieważ na odmowę zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, które może być złożone w określonym przepisami prawa terminie i trybie, a nie zachodzi tu okoliczność z art. 135 P.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Sąd skargę oddalił.