II SA/Wr 206/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].10.2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nakazał L. M. usunięcie nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim zabezpieczeniem czynnego odcinka gazociągu przebiegającego przez teren budowy budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w L. Powyższą decyzję zaskarżył od organu wyższego stopnia L. M. Postanowieniem z dnia [...].01.2018 r., nr [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej także jako DWINB lub organ odwoławczy) wydanym na podstawie ar. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ na wstępie podkreślił, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana do L. M. nie została przez niego odebrana w miejscu zamieszkania, w związku z czym, dnia [...].10.2017 r. została złożona w placówce pocztowej na okres 14 dni. Adresat nie odebrał przesyłki, zatem dnia [...].11.2017 r. została ona zwrócona do nadawcy, tj. do organu nadzoru budowlanego pierwszego stopnia. Odwołując się do art. 44 § 4 k.p.a. zgodnie z którym, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego okresu o którym mowa w § 1 tego przepisu stanowiącym, że pismo powinno być złożone na okres 14 dni, DWINB stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do fikcji prawnej doręczenia i zaskarżoną decyzję należy uznać w sensie prawnym za doręczoną w dniu [...].11.2017 r. Mając na uwadze, że decyzja była zaadresowana na właściwy adres strony a następnie podlegała dwukrotnemu awizowaniu: w dniu [...].10.2017 r. oraz w dniu [...].11.2017 r. organ uznał, że spełnione zostały przesłanki art. 44 § 1-3 k.p.a. Kierując się art. 129 § 2 k.p.a. DWINB ustalił, że ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, upłynął w dniu [...].11.2017 r. natomiast pismo, w którym L. M. zawarł odwołanie, datowane jest na dzień [...].12.2017 r. i wpłynęło PINB również w tym samym dniu. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji z uchybieniem ustawowego terminu do jego skutecznego dokonania, co obligowało do wydania postanowienia na podstawie art. 144 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy bowiem od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne jego przekroczenie zobowiązuje organ do wydania powyższego postanowienia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem L. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o jego uchylenie. Według skarżącego, decyzja PINB dla miasta L. z dnia [...].10.2017 r. wysłana na adres [...] w L. o nr nadawczym [...] została odebrana w placówce pocztowej w dniu [...].12.2017 r. Wobec w tej dacie doręczonej decyzji strona wniosła odwołanie w dniu [...].12.2017 r., tj. w ustawowym terminie w siedzibie PINB dla miasta Legnicy, co potwierdza pieczęć na złożonym dokumencie z dnia [...].12.2017 r., a zatem termin 14 dni został zachowany. Nie odpowiada więc prawdzie fakt, że strona nie odebrała pisma z placówki pocztowej i nie zachowała terminu, wnosząc odwołanie, jak to uzasadnił organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza obowiązujące przepisy w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2017 r., poz. 1369) – dalej: "p.p.s.a.". Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie, w którym organ II instancji stwierdził wniesienie odwołania od decyzji PINB dla miasta L., wydanej w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim zabezpieczeniem czynnego odcinka gazociągu, z uchybieniem terminu. Według art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten należy odczytywać jako obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy, w drodze postanowienia, niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej organ stwierdzi przesłanki do wydania takiego aktu. Zaskarżone postanowienie jest zatem postanowieniem formalnym. Stwierdzając bowiem uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia, ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organ odwoławczy przyjął, że kwestionowana odwołaniem decyzja PINB z dnia [...].10.2017 r. została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a., czyli tzw. doręczenia zastępczego, na jego adres znajdujący się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (doręczenie do rąk adresata) i 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze) pismo przechowuje się na poczcie lub składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (§ 1), a zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Konieczne jest także - w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni o którym mowa wyżej - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Omawiane uregulowanie pozwala więc na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, mimo że faktycznie pismo do adresata nie dotarło. Dla skuteczności doręczenia niezbędne jest stwierdzenie przez organ administracji, że zwrotne potwierdzenie odbioru zostało prawidłowo wypełnione i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżoną w drodze odwołania decyzję, skierowana na prawidłowy adres skarżącego, nie została w sposób prawidłowy doręczona na podstawie art. 44 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma, zawierającego decyzję nie zostało wypełnione przez doręczyciela. Z tych też względów należy przypuszczać, że organ I instancji zdecydował się na ponowne doręczenie decyzji z dnia [...].10.2017 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji nie zawiera więc jakichkolwiek informacji na temat niemożności doręczenia przesyłki jej adresatowi, co skutkowało pozostawieniem przesyłki na okres 14 dni w urzędzie pocztowym. Brak jest również wymaganych informacji na temat zawiadomienia adresata o możliwości odbioru tej przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Ze zwrotnego potwierdzania odbioru nie wynika także informacja o miejscu w którym listonosz pozostawił zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki. W ocenie Sądu, takich informacji nie może zastąpić umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę adnotacji o awizowaniu przesyłki. Powyższe adnotacje nie stanowią dowodu na to, czy i w jaki sposób strona została powiadomiona o tym, gdzie doręczyciel pozostawił niedoręczoną przesyłkę oraz gdzie umieszczone zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo), co uniemożliwiało weryfikację dochowania wymogów określonych art. 44 § 1 – 3 k.p.a. Nie jest również uzasadnione prawnie zastępowanie wymogu wypełnienia formularza zwrotnego potwierdzania odbioru zapisami podanymi w rejestrze elektronicznym umieszczonym na stronie internetowej Poczty Polskiej, w sytuacji gdy Poczta Polska zastrzega, że umieszone w tym rejestrze informacje mają tylko charakter poglądowy. Skoro w niniejszej sprawie zwrotne potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do skarżącego nie czyni zadość koniecznym wymogom skutecznego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, to tym samym wyklucza przyjęcie zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia. W rezultacie należy uznać, że przedwczesne było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stąd uzasadnione jest stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz z naruszeniem zasad określonych w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. W tej sytuacji okazał się skuteczny argument skarżącego wskazujący na ponowne doręczenie przesyłki przez PINB. Jeżeli bowiem doszło do wadliwego doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a., wówczas ponowne doręczenie pisma przez organ pierwszej instancji należy uznać za uzasadnione. W takim przypadku dopiero kolejne doręczenie decyzji, co miało miejsce w dniu [...].12.2017 r., uznać należy za skuteczne i powodujące otwarcie terminu do wniesienia odwołania z dnia [...].12.2017r. Tak też terminowość wniesienia odwołania oceniał organ I instancji, co wynika z pisma przewodniego przesłanego wraz z odwołaniem do organu II instancji. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.