II SA/Wa 1298/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz T. S. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej K.p.a.), postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], odmówił T.S. wydania zaświadczenia o żądanej treści w zakresie dotyczącym zaświadczenia potwierdzającego rzetelne wykonywanie przez wymienionego zadań i obowiązków po dniu 1 lutego 1990 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. T.S. w dniu [...] kwietnia 2017 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc m.in., że w piśmie z dnia 1 marca 2017 r. przedstawił, jako podstawę żądania, przepisy wynikające z pkt 1 i 2 paragrafu 4 (czwartego) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Nadto jak wskazał organ, stosownie do art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, istotnym jest, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Zaświadczenie nie może bowiem rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest bowiem rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. W postanowieniu nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. słusznie stwierdzono, że strona nie może w drodze zaświadczenia uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Organ przypomniał, że przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.) określają szczególne, mniej korzystne, zasady ustalania wymiaru świadczeń pieniężnych w ramach zaopatrzenia emerytalnego w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (art. 15c, art. 22a i art. 24a). Jednocześnie art. 8a cytowanej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że kwestia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi istotny element prowadzonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w formie decyzji. Przedmiotowa kwestia winna być zatem przedmiotem oceny ministra właściwego do spraw wewnętrznych w ramach danego postępowania administracyjnego, co wyklucza jej rozstrzyganie w drodze zaświadczenia przez organy Policji. Komendant Główny Policji dodał, że zaświadczenie, jak wynika z art. 217 § 2 Kpa, jest dokumentem potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, a nie ogólną oceną określonych zdarzeń (w omawianej sprawie dotyczącą wykonywania przez policjanta zadań i obowiązków w sposób rzetelny), wywiedzioną z innych zdarzeń (w tym wypadku, jak chce tego skarżący, opinii wydanych przez przełożonych, otrzymanych nagród, wyróżnień, orderów, odznak, czy awansów). Organ wyjaśnił, że zaświadczenie, którego wydania domaga się skarżący w niniejszym postępowaniu, nie jest tożsame z zaświadczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), w myśl którego środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Zaświadczenie, o którym mowa w przywołanym przepisie, właściwy organ wydaje w związku z jednoznacznie określonym obowiązkiem w tym zakresie i w celu potwierdzenia istnienia okoliczności wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (bądź rozporządzeniach je poprzedzających), które to okoliczności są odmienne od tych wymienionych w art. 8a cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. W uzasadnieniu postanowienia przypominano też, że w Wydziale [...] Komendy Głównej Policji jest prowadzone postępowanie o wydanie [...] w stanie spoczynku T.S. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1990-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Ponadto organ podkreślił, że w ewentualnym postępowaniu, w którym minister właściwy do spraw wewnętrznych będzie badał przesłanki, o których mowa w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w tym kwestię rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, to obowiązkiem wymienionego organu będzie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc także ewentualne uzyskanie od właściwych organów informacji o wykonywanych przez stronę w okresie służby zadaniach i obowiązkach służbowych. Strona nie ma zatem obowiązku przedstawiania takich informacji w formie zaświadczenia, co w konsekwencji nie pozwala mówić o istnieniu interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia. W dniu [...] sierpnia 2017 r. skargę na powyższą decyzję wniósł T.S., zarzucając jej: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia, a to: a) art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, polegające na błędnym przyjęciu, że z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że kwestia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi element prowadzonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji, co wyklucza jej rozstrzyganie w drodze zaświadczenia przez organy Policji, podczas gdy skarżący nie oczekiwał wejścia organu w kompetencje właściwego ministra, a jedynie poświadczenia zaistniałych faktów w zakresie pełnienia służby, na podstawie dokumentów będących w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, celem wykorzystania ich w postępowaniu wywiedzionym w trybie art. 8a cytowanej ustawy, jako źródła dowodowego (dowodu z dokumentu) oraz celem przekazania Ministrowi informacji niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na: - niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, który nie żądał oceny zasadności zastosowania w stosunku do jego osoby dobrodziejstwa przewidzianego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a jedynie wydania zaświadczenia na podstawie dokumentów znajdujących się w wyłącznej dyspozycji organu, - niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, albowiem organ nie przesłuchał ani świadków zawnioskowanych przez stronę, ani samego wnioskodawcy, b) art. 10 § 1 K.p.a., polegające na wydaniu postanowienia bez zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., chociaż istniały przesłanki do jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, d) art. 217 § 2 K.p.a. w z w. z art. 218 § 1 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskowane zaświadczenie dotyczyłoby w istocie wyrażenia ogólnej oceny pewnych zdarzeń, podczas gdy zaświadczenie to dotyczyłoby faktów, o których wiedzę ma wyłącznie organ (nie minister właściwy do spraw wewnętrznych), z uwagi na posiadanie akt osobowych T.S., e) art. 218 § 2 K.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując, ze zarzuty skargi są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja i z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści. Podstawą prawną do wydania zaświadczeń przez organy administracji publicznej (w tym także organy Policji) są przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, na których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.), a podstawa taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym powołanego przepisu, stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671). Jednocześnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ w sytuacji, gdy posiada możliwość wydania zaświadczenia powinien je wydać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt III SA 955/98, Lex nr 37214). W rozpoznawanej sprawie T.S. wskazał, że posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o przebiegu pracy w Policji w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w związku z postępowaniem toczącym się wobec niego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Nie mniej jednak, jak konsekwentnie wskazywał skarżący, począwszy od wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia [...] marca 2017 r., ponownego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] maja 2017 r. oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podstawą prawną do wydawania zaświadczenia są przepisy rozporządzania Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Wbrew zatem stanowisku organu, T.S. nie chciał, aby poprzez wydanie zaświadczenia Komendant Główny Policji niejako zastąpił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 8a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Natomiast skarżący chciał wydania zaświadczenia, które miał przedstawić, jako jeden ze środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do ustalenia, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może zastosować do niego wyłączenie obniżenia świadczeń, stosownie do treści art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji istniała podstawa do wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy, na które składają się koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (adwokata). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dniu złożenia skargi, jak i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat, wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c.